Спрощення регуляторних процедур під час воєнного стану не звільняє нормативний акт від вимог правової визначеності та пропорційності – Верховний Суд

Спрощення регуляторних процедур під час воєнного стану не звільняє нормативний акт від вимог правової визначеності та пропорційності – Верховний Суд

Чотири товариства, які здійснюють діяльність у сфері зовнішньої реклами, звернулися до суду з позовом до Дніпровської міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення від 18 грудня 2024 року № 64/60, яким затверджено Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів, вивісок і табличок у місті Дніпрі.

Позивачі стверджували, зокрема, що це рішення є регуляторним актом, але його проєкт не було оприлюднено для обговорення, не проведено аналізу регуляторного впливу та інших процедур, передбачених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Крім того, вони вказували на невизначеність окремих положень акта, ризик свавільного демонтажу рекламних конструкцій та можливість покладення на суб’єктів господарювання негативних наслідків непродовження дозволів з вини самого органу місцевого самоврядування.

Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 4 березня 2025 року позов задовольнив. Суд виходив як із порушення регуляторної процедури, так і з невідповідності змісту Положення принципам правової визначеності та пропорційності.

Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 3 червня 2025 року це рішення скасував та відмовив у позові. Апеляційний суд виходив із того, що акт має тимчасовий характер і відповідно до частини десятої статті 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» міська рада під час воєнного стану могла прийняти його без дотримання процедур Закону про регуляторну політику.

Верховний Суд частково задовольнив касаційну скаргу товариств, скасував постанову апеляційного суду та направив справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Верховний Суд погодився з апеляційним судом у принциповому питанні щодо регуляторної процедури. Частина десята статті 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» на період дії воєнного стану звільняє органи місцевого самоврядування від дотримання процедурних вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Таке звільнення охоплює, зокрема, підготовку аналізу регуляторного впливу, оприлюднення проєкту акта для отримання зауважень і пропозицій, аналіз альтернатив регулювання, розрахунок витрат і вигод, оцінку ризиків та інші процедурні вимоги Закону № 1160-IV.

Суд наголосив, що цей виняток поширюється на всі акти органів місцевого самоврядування, прийняті під час воєнного стану, а не лише на ті, які безпосередньо стосуються заходів, перелічених у статті 8 Закону України «Про правовий режим воєнного стану».

Текст частини десятої статті 9 цього Закону не містить додаткової умови, за якою акт мав би бути безпосередньо пов’язаний з обороною, безпекою чи іншим конкретним заходом правового режиму воєнного стану.

Такий особливий режим законодавець запровадив для забезпечення оперативного та безперервного функціонування місцевого самоврядування у воєнний період, коли звичайні регуляторні процедури можуть ускладнювати швидке прийняття управлінських рішень.

Отже, сама відсутність аналізу регуляторного впливу чи попереднього публічного обговорення не робила оскаржуване рішення Дніпровської міської ради протиправним.

Однак Верховний Суд наголосив на принциповій межі такого спрощення: звільнення органу місцевого самоврядування від регуляторної процедури не означає звільнення самого нормативно-правового акта від вимог законності, правової визначеності, пропорційності та заборони свавілля.

Навіть під час воєнного стану нормативний акт повинен відповідати критеріям частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України. Суд при його перевірці має встановити, чи прийнятий він на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачені законом, чи використано повноваження з належною метою та чи дотримано справедливого балансу між несприятливими наслідками для прав особи і суспільною метою регулювання.

Саме ці питання апеляційний суд належним чином не перевірив.

Суд першої інстанції визнав акт протиправним з двох самостійних груп підстав: через недотримання регуляторної процедури та через можливі дефекти змісту самого Положення. Апеляційний суд спростував лише першу групу мотивів і фактично залишив без відповіді другу.

Зокрема, апеляційний суд не надав належної оцінки доводам про те, чи забезпечують Закон України «Про рекламу» та Типові правила розміщення зовнішньої реклами достатню визначеність критеріїв для демонтажу рекламних конструкцій за відсутності чинного локального порядку їх розміщення у місті Дніпрі.

Позивачі звертали увагу, що попередній Порядок розміщення зовнішньої реклами у місті Дніпрі було скасовано в судовому порядку, а тому необхідно було перевірити, чи не створює нове Положення ситуацію, за якої демонтаж застосовується за відсутності достатньо чітких первинних правил поведінки.

Окремої оцінки потребував пункт Положення про демонтаж рекламних засобів після закінчення строку дії дозволу, якщо його не продовжено.

Позивачі стверджували, що вони своєчасно ініціювали продовження понад 250 дозволів, але виконавчий комітет відмовляв у цьому та не виконував судові рішення, якими його було зобов’язано продовжити дію дозволів.

За таких обставин апеляційний суд мав перевірити, чи є пропорційним покладення на суб’єктів господарювання негативного наслідку у вигляді демонтажу їхнього майна, якщо непродовження дозволу могло бути результатом неправомірної поведінки самого органу влади.

Верховний Суд також звернув увагу на необхідність оцінити, чи не призводить відповідне регулювання до втручання у право власності без належних правових гарантій.

Без відповіді залишився і довід про використання в Положенні невизначеного формулювання «уповноважене Дніпровською міською радою комунальне підприємство згідно із статутними повноваженнями».

Позивачі стверджували, що через таке формулювання власник демонтованого майна не може заздалегідь чітко встановити, який саме суб’єкт здійснюватиме демонтаж, зберігатиме майно та до кого необхідно звертатися для його повернення.

За висновком Верховного Суду, ці аргументи безпосередньо стосувалися правової визначеності, передбачуваності регулювання та захисту від свавільного застосування владних повноважень, а тому не могли залишатися поза межами апеляційного перегляду.

Верховний Суд наголосив, що відповідно до статей 308 і 322 КАС України апеляційний суд повинен перевірити законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги та надати мотивовану відповідь на істотні аргументи учасників справи.

Висновок про законність нормативного акта не може ґрунтуватися лише на тому, що під час його прийняття правомірно не застосовувалася звичайна регуляторна процедура. Необхідно також перевірити матеріальний зміст акта.

Особливий режим воєнного стану спрощує процедури, але не перетворює дискрецію органу місцевого самоврядування на необмежену.

Верховний Суд фактично розмежував процедурну дерегуляцію та матеріальну законність нормативного акта: перша може тимчасово бути передбачена законом, тоді як друга залишається обов’язковою незалежно від воєнного стану.

У цій справі Верховний Суд не міг самостійно встановити всі необхідні обставини та вирішити, чи справді конкретні положення Положення відповідають вимогам правової визначеності, пропорційності та матеріальним нормам законодавства.

Частина друга статті 341 КАС України не дозволяє суду касаційної інстанції встановлювати нові фактичні обставини, оцінювати докази, які не досліджувалися судами попередніх інстанцій, або вирішувати питання про перевагу одних доказів над іншими.

Оскільки відповідні недоліки були допущені саме апеляційним судом, справа підлягала направленню на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Під час нового розгляду апеляційний суд має перевірити не лише допустимість прийняття акта без процедур Закону № 1160-IV, а й відповідність його змісту законам України, принципам правової визначеності й пропорційності, наявність достатньо чітких критеріїв демонтажу рекламних конструкцій та вплив регулювання на права позивачів.

Основні правові висновки Верховного Суду

1.      Частина десята статті 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» на період дії воєнного стану звільняє органи місцевого самоврядування від процедурних вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Це звільнення поширюється на всі акти органів місцевого самоврядування, прийняті в цей період, і не обмежується лише актами, безпосередньо пов’язаними із заходами, передбаченими статтею 8 Закону про воєнний стан.

2.      Спрощення процедури прийняття нормативного акта під час воєнного стану не звільняє такий акт від вимог матеріальної законності. Він і надалі повинен відповідати критеріям частини другої статті 2 КАС України, зокрема вимогам правової визначеності, пропорційності, належної мети використання владного повноваження та заборони свавілля.

3.      Перевіряючи нормативно-правовий акт, суд не може обмежитися лише питанням дотримання процедури його прийняття. Якщо заявлено доводи про невизначеність змісту, непропорційне втручання у права, відсутність чітких критеріїв застосування або суперечність матеріальним нормам закону, ці аргументи становлять самостійний предмет судової перевірки.

4.      Нормативне регулювання, яке передбачає негативні наслідки для особи у зв’язку з непродовженням дозвільного документа, потребує оцінки на пропорційність, якщо непродовження могло бути наслідком неправомірної бездіяльності самого суб’єкта владних повноважень. Публічна влада не може автоматично перекладати на особу негативні наслідки власної можливої неправомірної поведінки.

5.      Апеляційний суд зобов’язаний надати правову оцінку кожній самостійній істотній підставі, з якої суд першої інстанції визнав нормативний акт протиправним. Якщо апеляційний суд дослідив лише процедурний аспект і не перевірив матеріальну законність акта, правову визначеність та пропорційність його положень, висновок про законність такого акта є передчасним.

Постанова Верховного Суду від 28 листопада 2025 року у справі № 160/34098/24 (адміністративне провадження № К/990/27483/25) – https://reyestr.court.gov.ua/Review/132177344