Тривале врахування Пенсійним фондом довідки про заробіток не позбавляє права перевірити її достовірність, але зміна пенсії має бути належно обґрунтована – Верховний Суд

Тривале врахування Пенсійним фондом довідки про заробіток не позбавляє права перевірити її достовірність, але зміна пенсії має бути належно обґрунтована – Верховний Суд

Позивач, який отримує пенсію по інвалідності відповідно до статті 54 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», звернувся до суду з позовом до територіального органу Пенсійного фонду України. Він оскаржив проведений з 1 червня 2025 року перерахунок пенсії без урахування довідки про заробітну плату за роботу в зоні відчуження з 3 по 20 травня 1986 року та просив поновити попередній порядок її обчислення.

Пенсійний фонд пояснював зменшення розміру пенсії тим, що відомості у довідці про заробітну плату не були підтверджені первинними документами. У зв’язку із цим з 1 червня 2025 року пенсію було обчислено виходячи з п’ятикратного розміру мінімальної заробітної плати відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 23 листопада 2011 року № 1210.

Житомирський окружний адміністративний суд рішенням від 4 грудня 2025 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2026 року, частково задовольнив позов. Суди визнали протиправним новий порядок обчислення пенсії та зобов’язали Пенсійний фонд нарахувати і виплатити пенсію з урахуванням заробітної плати, зазначеної у довідці.

Суди виходили, зокрема, з того, що пенсія позивача тривалий час обчислювалася на підставі цієї довідки, її правомірність раніше не ставилася Пенсійним фондом під сумнів, а відповідач не обґрунтував належним чином зміну порядку обчислення пенсії та необхідність повторного підтвердження наведених у довідці відомостей.

Верховний Суд частково задовольнив касаційну скаргу Пенсійного фонду, скасував рішення судів попередніх інстанцій та направив справу на новий розгляд до Житомирського окружного адміністративного суду.

Суд зазначив, що відповідно до статті 54 Закону № 796-XII пенсія по інвалідності внаслідок Чорнобильської катастрофи за бажанням особи може обчислюватися із заробітку, одержаного за роботу в зоні відчуження у 1986–1990 роках. При цьому визначальним є встановлення фактичного розміру такого заробітку.

Для правильного обчислення пенсії мають значення не лише сам факт участі особи у ліквідації наслідків аварії та факт роботи в зоні відчуження. Необхідно також установити фактично відпрацьований час, конкретне місце виконання робіт, відповідну зону небезпеки, застосовану кратність оплати праці та інші складові заробітку, які фактично були нараховані особі.

Верховний Суд узагальнив свою попередню практику щодо доказового значення довідок про заробітну плату. У постановах від 7 червня 2018 року у справі № 588/818/17, від 20 березня 2018 року у справі № 527/1655/17 та від 24 жовтня 2019 року у справі № 376/1020/16-а Суд виходив із необхідності підтвердження відомостей про заробіток первинними документами.

Водночас у постанові від 29 липня 2020 року у справі № 341/1132/17 Верховний Суд зазначив, що перевірка достовірності документів покладається на пенсійний орган, а самі лише сумніви щодо обґрунтованості видачі довідки не можуть бути достатньою підставою для неврахування зазначеної в ній заробітної плати, якщо довідка має належну первинну документальну основу.

Верховний Суд наголосив, що ці правові позиції не суперечать одна одній. Критерієм їх розмежування є наявність або відсутність належної первинної документальної основи. Якщо довідка видана на підставі первинних документів, самих сумнівів Пенсійного фонду недостатньо для її неврахування. Якщо ж відповідні складові заробітку не підтверджуються первинними документами або іншими належними доказами, їх урахування фактично ґрунтувалося б на припущенні.

Разом із тим сама лише відсутність на момент розгляду справи окремих первинних документів не дозволяє автоматично визнати довідку недостовірною. Суд повинен з’ясувати, чи існувала належна документальна основа на час її видачі, чи є відомості про такі документи в пенсійній справі, архівних матеріалах, платіжних відомостях, особових рахунках або інших доказах.

Отже, суд повинен оцінювати не формальну наявність або відсутність окремого документа на час судового розгляду, а всю сукупність доказів щодо походження, документальної основи та достовірності відомостей, зазначених у довідці.

У цій справі не було спору щодо самого факту участі позивача у ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС та його направлення у травні 1986 року до Чорнобильського району Київської області. Спір стосувався конкретного розміру заробітної плати, який залежав, зокрема, від місця виконання робіт та застосованої кратності оплати.

Пенсійний фонд звертав увагу, що у спірній довідці заробіток було визначено з урахуванням роботи позивача у населених пунктах Луб’янка, Товстий Ліс, Нова Красниця та Бенівка із застосуванням кратності 3. Водночас наказ про відрядження і табель робочого часу підтверджували направлення до Чорнобильського району, але не містили інформації про конкретні населені пункти.

Відомості про роботу саме в цих населених пунктах містилися в іншій довідці 2001 року. Однак суди не встановили, на підставі яких документів її було видано, чи існували такі документи на момент складення довідки та чи підтверджуються відповідні відомості іншими належними доказами.

Не отримав належної оцінки і довід Пенсійного фонду щодо включення до заробітної плати 100-відсоткового підвищення посадового окладу. Верховний Суд наголосив, що вирішальним є нормативне регулювання, чинне саме у травні 1986 року, а також те, чи було відповідне підвищення фактично встановлене та нараховане позивачеві в цей період.

Сам факт того, що наказ лікарні, яким оформлено відповідне підвищення, було видано у 1998 році, ще не дає відповіді на питання про законність його врахування при визначенні заробітку за 1986 рік. Необхідно з’ясувати, чи наказ 1998 року лише документально відтворив раніше нараховану складову заробітку, чи вперше визначив її без належної первинної основи.

Окрему увагу Верховний Суд приділив принципам правової визначеності та захисту законних очікувань. Пенсія позивача протягом тривалого часу обчислювалася з урахуванням спірної довідки, а Пенсійний фонд її документальну обґрунтованість раніше не заперечував. Така попередня поведінка державного органу має істотне значення для оцінки правомірності подальшої зміни порядку обчислення пенсії.

Суд зазначив, що зміна державним органом порядку обчислення пенсії, який тривалий час застосовувався до особи, повинна мати належні фактичні та правові підстави. Необхідно встановити, що саме зумовило зміну: отримання нових офіційних документів, результати перевірки пенсійної справи, встановлення недостовірності конкретних відомостей чи лише нова оцінка документів, які раніше вже перебували у розпорядженні Пенсійного фонду.

Водночас принцип правової визначеності не означає незмінності раніше встановленого розміру пенсії за будь-яких обставин. Якщо пенсійний орган отримав нову достовірну інформацію або встановив передбачені законом підстави для коригування пенсії, він не позбавлений можливості привести її розмір у відповідність до законодавства.

Цей баланс Верховний Суд пов’язав із практикою Європейського суду з прав людини у справах «Рисовський проти України», Moskal v. Poland та Lelas v. Croatia. Державні органи мають діяти послідовно та передбачувано, ризик їхніх помилок не повинен без належного обґрунтування покладатися на добросовісну особу, але принцип належного урядування не позбавляє державу можливості виправляти помилки, якщо при цьому на особу не покладається надмірний індивідуальний тягар.

Верховний Суд дійшов висновку, що суди попередніх інстанцій не виконали вимог принципу офіційного з’ясування всіх обставин справи. В адміністративному процесі суд має активно визначати юридично значущі обставини, з’ясовувати, якими доказами вони можуть бути підтверджені, та за необхідності витребувати додаткові докази.

Під час нового розгляду суд повинен установити документальну основу спірної довідки про заробітну плату; з’ясувати, на яких первинних документах вона ґрунтувалася та чи існували вони на момент її видачі; перевірити підтвердження конкретних місць роботи позивача; дослідити правові та фактичні підстави 100-відсоткового підвищення посадового окладу; визначити зміст і правову природу наказу лікарні 1998 року.

Крім того, суду необхідно встановити, чи проводив Пенсійний фонд раніше перевірку спірної довідки, які документи були складені за її результатами та які саме фактичні й правові підстави призвели до зміни з 1 червня 2025 року раніше застосованого порядку обчислення пенсії.

Верховний Суд окремо відхилив аргумент Пенсійного фонду про пропуск позивачем строку звернення до суду. Розмір пенсії було зменшено з 1 червня 2025 року, у червні позивач дізнався про це та звернувся за роз’ясненнями, а позов подав у жовтні 2025 року. Отже, встановлений частиною другою статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України шестимісячний строк було дотримано.

Оскільки встановлення всіх необхідних обставин потребує безпосереднього дослідження та оцінки доказів, Верховний Суд не міг вирішити спір по суті в касаційному порядку. Тому рішення судів першої та апеляційної інстанцій було скасовано, а справу направлено на новий розгляд.

Основні правові висновки Верховного Суду

1.      Для обчислення пенсії відповідно до статті 54 Закону України № 796-XII значення має не лише факт роботи особи у зоні відчуження, а належне підтвердження конкретного розміру заробітку: фактично відпрацьованого часу, місця виконання робіт, відповідної кратності оплати та інших складових, які фактично були нараховані особі.

2.      Довідка про заробітну плату не є ані безумовно достатнім доказом усіх наведених у ній відомостей, ані автоматично недостовірним документом через незбереження окремих первинних документів. Суд повинен установити її первинну документальну основу та оцінити всю сукупність наявних доказів, які підтверджують або спростовують відповідні відомості.

3.      Якщо довідка про заробітну плату має належну первинну документальну основу, самі лише сумніви Пенсійного фонду щодо її достовірності не є достатньою підставою для неврахування зазначених у ній сум. Водночас за відсутності первинних документів або інших належних доказів фактичного нарахування відповідних складових заробітку їх урахування не може ґрунтуватися на припущенні.

4.      Тривале врахування Пенсійним фондом певної довідки формує обставину, істотну з погляду правової визначеності, послідовності адміністративної поведінки та законних очікувань особи. Однак це не створює абсолютної заборони перевіряти правильність раніше встановленої пенсії. Зміна її розміру повинна мати чіткі фактичні та правові підстави, а суд має встановити, що саме спричинило зміну попереднього підходу органу.

5.      Недоліки зберігання чи оформлення первинних документів, які не залежали від особи, не повинні автоматично покладатися на неї. Водночас принцип належного урядування не звільняє суд від обов’язку встановити належними та допустимими доказами фактичний розмір заробітної плати, який підлягає врахуванню при обчисленні пенсії.

Постанова Верховного Суду від 09 вересня 2026 року у справі № 240/23219/25 (адміністративне провадження № К/990/16620/26) – https://reyestr.court.gov.ua/Review/139612366