Відмова у затвердженні проєкту землеустрою не може бути обумовлена передачею іншої земельної ділянки у комунальну власність – Верховний Суд

Відмова у затвердженні проєкту землеустрою не може бути обумовлена передачею іншої земельної ділянки у комунальну власність – Верховний Суд
Фізична особа звернулася до адміністративного суду з позовом до Вінницької міської ради про визнання протиправним і скасування рішення від 26 вересня 2025 року № 3092 та зобов’язання затвердити проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки зі зміною її цільового призначення.

Позивач є власником садового будинку площею 117,1 кв. м та двох земельних ділянок, утворених унаслідок поділу однієї земельної ділянки. Він звернувся до міської ради із заявою про затвердження проєкту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки площею 0,0749 га з «для ведення особистого селянського господарства» на «для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)».

Міська рада відмовила у затвердженні проєкту, посилаючись на те, що інша належна позивачу земельна ділянка площею 0,0251 га розташована в зоні транспортної інфраструктури та відповідно до затвердженого міською радою порядку підлягає передачі у комунальну власність.

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 25 червня 2025 року у справі № 120/1302/25 попередню відмову міської ради було визнано протиправною та скасовано, а відповідача зобов’язано повторно розглянути заяву позивача. Проте рішенням від 26 вересня 2025 року № 3092 міська рада вдруге відмовила у затвердженні проєкту землеустрою, фактично пославшись на ту саму підставу.

Вінницький окружний адміністративний суд рішенням від 9 березня 2026 року задовольнив позов. Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 25 травня 2026 року залишив це рішення без змін.

Суди виходили з того, що відповідач не встановив передбачених законом недоліків документації із землеустрою, повторно використав підставу, яку раніше було визнано протиправною, та неправомірно поставив затвердження проєкту щодо однієї земельної ділянки в залежність від передачі іншої земельної ділянки у комунальну власність.

Вінницька міська рада оскаржила ці рішення в касаційному порядку. Вона стверджувала, що суди неправильно застосували земельне законодавство, не врахували вимоги містобудівної документації та втрутилися у виключну компетенцію органу місцевого самоврядування, зобов’язавши його прийняти конкретне рішення.

Верховний Суд залишив касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій – без змін.

Верховний Суд виходив із положень статті 19 Конституції України, статей 20, 186, пункту 23 розділу X «Перехідні положення» Земельного кодексу України, статті 2 та частини четвертої статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України.

Передусім Верховний Суд зазначив, що відповідно до частини восьмої статті 186 Земельного кодексу України підставою для відмови у погодженні та затвердженні документації із землеустрою може бути лише невідповідність її положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівної документації.

Використане законодавцем слово «лише» означає, що перелік підстав для відмови є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає.

Інші обставини, зокрема поведінка заявника, його майнові відносини з територіальною громадою або правовий режим іншого належного йому об’єкта, самі по собі не можуть бути підставою для відмови, якщо вони не зумовлюють невідповідності саме поданої документації вимогам законодавства.

Верховний Суд наголосив, що затверджений рішенням міської ради від 24 листопада 2017 року № 939 порядок забудови і раціонального використання окремих територій не може встановлювати додаткових підстав для відмови у затвердженні документації із землеустрою, не передбачених статтею 186 Земельного кодексу України.

У цій справі земельні ділянки, утворені внаслідок поділу, є різними об’єктами права власності. Кожна з них має власний кадастровий номер, цільове призначення та правовий режим.

Тому правовий режим однієї земельної ділянки, зокрема її можливе розташування у зоні транспортної інфраструктури та передбачений місцевим актом обов’язок щодо передачі у комунальну власність, не поширюється на іншу земельну ділянку лише з огляду на їх походження від спільного об’єкта.

Суд також звернув увагу, що частина десята статті 186 Земельного кодексу України вимагає зазначення у рішенні про відмову вичерпного переліку недоліків документації із землеустрою з описом змісту кожного недоліку та посиланням на відповідні правові норми чи документацію.

Повторна відмова допускається лише тоді, коли розробник не усунув недоліки, зазначені у попередньому рішенні, або коли підстава для відмови виникла після його прийняття.

Якщо суд визнав попереднє рішення про відмову протиправним, орган не може за незмінності відповідних фактичних обставин і нормативного регулювання покласти ту саму підставу в основу повторної відмови.

Верховний Суд також зазначив, що адміністративний суд під час перевірки правомірності рішення суб’єкта владних повноважень оцінює обставини, безпосередньо наведені в цьому рішенні, а не ті, які орган згодом виявив для його обґрунтування. Такий висновок викладено в пунктах 72, 75 постанови Верховного Суду від 17 грудня 2018 року у справі № 509/4156/15-а та застосовано в постанові від 10 квітня 2025 року у справі № 300/4721/23.

Стосовно дискреційних повноважень міської ради Верховний Суд виходив із того, що дискреція передбачає можливість вибору між альтернативними правомірними способами поведінки.

Якщо законодавство передбачає прийняття лише одного конкретного рішення, відповідне повноваження є виконанням встановленого законом обов’язку, а не реалізацією дискреції. Такий підхід викладено, зокрема, у пунктах 35, 37, 38 постанови Верховного Суду від 26 липня 2023 року у справі № 200/3265/21-а та пунктах 67, 68 постанови від 24 грудня 2019 року у справі № 823/59/17.

Верховний Суд зазначив, що за відсутності законних підстав для відмови та за умови виконання інших установлених законом вимог орган місцевого самоврядування не має правомірної альтернативи затвердженню поданої документації із землеустрою.

Відповідно до частини четвертої статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України суд може зобов’язати суб’єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо виконано всі визначені законом умови і прийняття рішення не передбачає права діяти на власний розсуд.

Наявність адміністративної процедури затвердження проєкту землеустрою сама по собі не виключає можливості зобов’язання органу прийняти рішення певного змісту, якщо він уже розглянув заяву по суті, прийняв рішення у встановленій законом формі, але протиправно відмовив у затвердженні проєкту.

У цій справі міська рада двічі розглянула заяву позивача по суті та двічі прийняла рішення на пленарному засіданні. Водночас суди встановили, що спірна земельна ділянка розташована у функціональній зоні садибної забудови Ж-1, а передбачених законодавством обмежень для запитуваної зміни її цільового призначення немає.

Тому повторне направлення заяви на розгляд утретє не забезпечило б ефективного поновлення порушеного права та зберігало б ризик ухвалення нового протиправного рішення.

Обґрунтовуючи такий підхід, Верховний Суд врахував Рішення Конституційного Суду України від 1 березня 2023 року № 2-р(ІІ)/2023 (абзац третій підпункту 4.2 пункту 4 мотивувальної частини), відповідно до якого юридичний механізм реалізації права на судовий захист має забезпечувати реальне поновлення порушених прав, зокрема у випадках їх порушення органами публічної влади.

Верховний Суд також послався на принцип належного урядування, викладений у пункті 70 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Рисовський проти України» (Rysovskyy v. Ukraine, заява № 29979/04), згідно з яким публічні органи у питаннях загального інтересу, що зачіпають майнові права особи, повинні діяти своєчасно, належно та якомога послідовніше.

Крім того, Суд врахував статтю 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод щодо ефективного засобу юридичного захисту та пункт 40 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Хорнсбі проти Греції» (Hornsby v. Greece, заява № 18357/91), у якому виконання остаточного судового рішення визначено невід’ємною складовою права на суд, гарантованого статтею 6 Конвенції.

У постанові також наведено рішення Великої палати Суду Європейського Союзу від 15 січня 2013 року у справі «Йозеф Кріжан та інші проти Словацької інспекції охорони навколишнього середовища» (Jozef Križan and Others v. Slovenská inšpekcia životného prostredia, C-416/10, ECLI:EU:C:2013:8), у якому розглядалися вимоги ефективного судового захисту у спорі щодо адміністративного дозволу та повноваження національного суду застосовувати заходи, необхідні для забезпечення ефективності судового контролю.

Окремо Верховний Суд відмежував спірні правовідносини від справ, які стосувалися безоплатної передачі земель державної та комунальної власності громадянам і надання дозволів на розроблення проєктів землеустрою.

Суд зазначив, що правовідносини щодо зміни цільового призначення земельної ділянки, яка вже перебуває у приватній власності, регулюються статтею 186 та пунктом 23 розділу X «Перехідні положення» Земельного кодексу України і не є подібними до правовідносин безоплатної передачі земель, урегульованих статтею 118 цього Кодексу.

З огляду на встановлені обставини Верховний Суд погодився, що зобов’язання міської ради затвердити проєкт землеустрою є належним та ефективним способом захисту порушеного права, оскільки за відсутності передбачених законом підстав для відмови затвердження проєкту залишалося єдиним правомірним варіантом рішення.

Основні правові висновки Верховного Суду
1.      Перелік підстав для відмови у затвердженні документації із землеустрою, визначений частиною восьмою статті 186 Земельного кодексу України, є вичерпним. Інші обставини, зокрема поведінка заявника, його майнові відносини з територіальною громадою або правовий режим іншого належного йому об’єкта, не можуть бути підставою для відмови, якщо вони не зумовлюють невідповідності саме поданої документації вимогам законодавства. Орган місцевого самоврядування не вправі встановлювати додаткові умови затвердження проєкту землеустрою своїми нормативними актами.

2.      Кожна земельна ділянка, утворена внаслідок поділу, є самостійним об’єктом цивільних прав із власним кадастровим номером, цільовим призначенням і правовим режимом. Факт поділу не означає поширення правового режиму однієї з новосформованих земельних ділянок на іншу. Тому передбачений місцевим актом обов’язок щодо передачі однієї земельної ділянки у комунальну власність не може бути умовою реалізації власником права на зміну цільового призначення іншої земельної ділянки.

3.      Повторна відмова у затвердженні документації із землеустрою допускається лише за умов, визначених частиною десятою статті 186 Земельного кодексу України. Якщо суд визнав попереднє рішення про відмову протиправним, орган не може за незмінності відповідних фактичних обставин і нормативного регулювання покласти ту саму підставу в основу повторної відмови. Рішення про відмову повинно містити конкретний опис недоліків документації з посиланням на відповідні норми законодавства або документацію, а його правомірність перевіряється з огляду на підстави, зазначені безпосередньо в самому рішенні.

4.      За відсутності передбачених законом підстав для відмови та за умови виконання інших законодавчих вимог повноваження органу місцевого самоврядування щодо затвердження проєкту землеустрою не є дискреційними. Якщо закон залишає лише один правомірний варіант поведінки, прийняття відповідного рішення становить виконання встановленого законом обов’язку. Дискреція передбачає можливість вибору між альтернативними правомірними рішеннями, а не право відмовляти з підстав, не передбачених законом.

5.      У разі повторної протиправної відмови у затвердженні проєкту землеустрою суд може зобов’язати орган місцевого самоврядування прийняти рішення про його затвердження, якщо виконано всі визначені законом умови та відсутні інші правомірні варіанти рішення. Такий спосіб захисту відповідає частині четвертій статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України, не є втручанням у дискреційні повноваження та забезпечує реальне поновлення порушеного права. Якщо орган уже розглянув заяву по суті й повторно відмовив із незаконних підстав, направлення заяви на черговий розгляд може бути неефективним і створювати ризик нового судового спору.

Постанова Верховного Суду від 5 жовтня 2026 року у справі № 120/16401/25 (адміністративне провадження № К/990/27023/26) – https://reyestr.court.gov.ua/Review/140331498