Визнання містобудівної документації нечинною в окремій частині допустиме лише за умови відокремлюваності цієї частини та належного встановлення підстав її протиправності

Визнання містобудівної документації нечинною в окремій частині допустиме лише за умови відокремлюваності цієї частини та належного встановлення підстав її протиправності

Власниця земельної ділянки звернулася з позовом до міської ради та просила визнати протиправним і нечинним рішення про затвердження генерального плану села в частині, що стосувалася функціонального призначення належної їй земельної ділянки. Позивачка зазначала, що після набуття ділянки у власність їй відмовили у видачі будівельного паспорта, оскільки за генеральним планом частина ділянки потрапляла до земель сільськогосподарського призначення та вулично-дорожньої мережі, а частина — у межі червоних ліній; за планом зонування ділянка розміщувалася у зонах СВ-1, ТР-3 та КС-5 — зоні розміщення об’єктів 5-го класу санітарної класифікації, хоча раніше земельна ділянка мала цільове призначення для будівництва і обслуговування житлового будинку.

Полтавський окружний адміністративний суд рішенням від 21 жовтня 2025 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 5 лютого 2026 року, позов задовольнив та визнав нечинним рішення про затвердження генерального плану в частині функціонального призначення і розміщення земельної ділянки позивачки.

Суди попередніх інстанцій виходили переважно з того, що відповідач не довів належного проведення громадських слухань, оприлюднення містобудівної документації та результатів розгляду пропозицій громадськості. Такі порушення вони визнали істотними та достатніми для визнання оскаржуваної частини акта нечинною.

Міська рада оскаржила ці рішення, посилаючись, зокрема, на неправильне застосування Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 5 липня 2011 року № 103, а також на неправильне визначення належного способу судового захисту.

Верховний Суд частково задовольнив касаційну скаргу, скасував рішення судів першої та апеляційної інстанцій і направив справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Верховний Суд насамперед зазначив, що законність нормативно-правового акта має перевірятися за законодавством, чинним на час його прийняття. Оскаржуване рішення було ухвалене 30 листопада 2017 року, тому до нього підлягали застосуванню положення Закону № 3038-VI та Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проєктів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 555, у редакціях, чинних саме на цю дату.

Суд звернув увагу, що апеляційний суд застосував статтю 21 Закону № 3038-VI у редакції, яка набрала чинності пізніше, та послався на вимоги, які у 2017 році ще не діяли. Таке застосування пізнішої редакції закону Верховний Суд визнав неправильним застосуванням норм матеріального права.

Водночас Верховний Суд наголосив, що саме по собі це порушення не спростовує висновків про можливе недотримання обов’язкової процедури громадських слухань. Проте суди мали розмежувати вимоги різних редакцій закону, визначити, які саме обов’язки діяли у 2017 році, встановити істотність відповідних порушень та їх безпосередній зв’язок саме з тією частиною нормативно-правового акта, яку позивачка оскаржує.

Верховний Суд підтвердив, що рішення органу місцевого самоврядування про затвердження містобудівної документації на місцевому рівні є нормативно-правовим актом, оскільки встановлює правила містобудівного регулювання, розраховані на неодноразове застосування щодо невизначеного кола осіб. Такий підхід узгоджується з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, викладеною у постанові від 15 травня 2019 року у справі № 363/3786/17.

Суд також відхилив довід касаційної скарги про те, що рішення про затвердження генерального плану не може бути визнане нечинним лише в окремій частині. Частина дев’ята статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України прямо надає суду повноваження визнати нормативно-правовий акт протиправним та нечинним повністю або в окремій частині.

Водночас Верховний Суд сформулював важливе застереження: визнання нормативно-правового акта нечинним у частині допустиме лише тоді, коли порушення стосується саме відокремлюваної частини правового регулювання, вилучення якої не змінює змісту інших положень акта та не перешкоджає їх подальшому застосуванню. Суд при цьому не може самостійно встановлювати інше функціональне призначення території замість уповноваженого органу.

Верховний Суд також розмежував функціональне призначення території та цільове призначення земельної ділянки. Функціональне призначення визначає умови й обмеження використання території, тоді як цільове призначення визначає правовий режим конкретної земельної ділянки. На час ухвалення оскаржуваного рішення функціональне призначення встановлювалося планом зонування території, тоді як цільове призначення конкретної земельної ділянки визначалося на підставі статей 19 і 20 Земельного кодексу України.

Суд наголосив, що зміна функціонального призначення території сама по собі не припиняла право власності або користування земельною ділянкою та не змінювала її цільового призначення. Водночас збереження цільового призначення ділянки не означало автоматичної можливості її забудови без урахування чинної містобудівної документації.

Верховний Суд також урахував положення частини третьої статті 18 Закону № 3038-VI, відповідно до яких під час зонування мають враховуватися попередні рішення щодо планування і забудови території, визначатися дозволені та допустимі види використання, а межі функціональних зон мають узгоджуватися, зокрема, із санітарно-захисними зонами та червоними лініями.

Суд зазначив, що попередні інстанції не встановили, чи були обмеження щодо спірної земельної ділянки наслідком безпосередньо зонування, чи вони випливали з об’єктивних містобудівних обмежень, які існували незалежно від оскаржуваного рішення — зокрема санітарно-захисної зони та червоних ліній. Якщо такі обмеження існували незалежно, визнання відповідної частини містобудівної документації нечинною саме по собі не усувало б їх.

Верховний Суд послався на постанову від 11 березня 2025 року у справі № 640/20296/22, у якій зазначено, що під час затвердження містобудівної документації орган місцевого самоврядування зобов’язаний враховувати фактичний стан використання і забудови території, зокрема наявність уже сформованих земельних ділянок та зареєстрованого нерухомого майна.

Також Суд урахував постанову від 16 травня 2023 року у справі № 380/3195/22, у якій наголошено, що під час прийняття нормативно-правового, зокрема регуляторного, акта мають бути збалансовані інтереси суб’єктів господарювання, територіальної громади та держави, нормативне регулювання має бути обґрунтованим і достатньо передбачуваним.

Верховний Суд підкреслив, що адміністративний суд, перевіряючи законність визначення функціонального призначення території, не оцінює доцільність планувального рішення та не встановлює замість органу місцевого самоврядування інше функціональне призначення. Завдання суду полягає у перевірці того, чи ґрунтувалося відповідне рішення на належних вихідних даних, чи були враховані законодавчо обов’язкові вимоги та обмеження, попередні рішення щодо планування і забудови та чи мало обране зонування об’єктивне містобудівне обґрунтування.

Суд також наголосив, що саме посилання суб’єкта владних повноважень на публічний інтерес не звільняє його від обов’язку довести законність, обґрунтованість і пропорційність установленого обмеження.

Верховний Суд звернув увагу й на процесуальні межі касаційного перегляду. Відповідно до частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати нові обставини, оцінювати недосліджені докази або вирішувати питання про перевагу одних доказів над іншими.

У цьому контексті Суд послався на Рекомендацію R(95)5 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам щодо введення в дію та покращення функціонування систем та процедур оскарження судових рішень від 7 лютого 1995 року (Recommendation R(95)5 concerning the introduction and improvement of the functioning of appeal systems and procedures in civil and commercial cases). Зокрема, у пункті «g» статті 7 цієї Рекомендації передбачено, що в суді третьої, тобто касаційної, інстанції не повинні представлятися нові факти та нові докази.

Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій не встановили істотних обставин щодо характеру функціонального зонування, його вихідних даних, існування санітарно-захисних та інших обмежень, відповідності зонування попереднім містобудівним рішенням та відокремлюваності оскаржуваної частини нормативно-правового акта, Верховний Суд дійшов висновку про неможливість вирішити спір по суті в касаційній інстанції та направив справу на новий розгляд.

Основні правові висновки Верховного Суду

1.                  Законність нормативно-правового акта перевіряється за законодавством, чинним на момент його прийняття. Застосування судом пізнішої редакції норми права, яка не діяла на час ухвалення оскаржуваного акта, є неправильним застосуванням матеріального права.

2.                  Рішення органу місцевого самоврядування про затвердження генерального плану та плану зонування є нормативно-правовим актом. Суд вправі визнати такий акт нечинним у певній частині, але лише за умови, що ця частина є відокремлюваною, її вилучення не змінює змісту інших положень акта та не перешкоджає їх подальшому застосуванню.

3.                  Функціональне призначення території та цільове призначення земельної ділянки є різними правовими категоріями. Функціональне призначення встановлює умови та обмеження використання території, тоді як цільове призначення визначає правовий режим конкретної земельної ділянки. Зміна функціонального призначення території сама по собі не змінює цільового призначення раніше сформованої земельної ділянки та не припиняє права на неї.

4.                  Під час перевірки законності зонування адміністративний суд не може підміняти орган місцевого самоврядування та самостійно визначати інше функціональне призначення території. Суд повинен перевірити, чи ґрунтувалося рішення на належних вихідних даних, чи враховані попередні рішення щодо планування і забудови, законодавчі обмеження, фактичний стан території та чи має обране зонування об’єктивне містобудівне обґрунтування.

5.                  Якщо суди попередніх інстанцій не встановили обставин, необхідних для перевірки законності відповідної частини нормативно-правового акта, а їх установлення потребує дослідження доказів, Верховний Суд не може самостійно усунути цей недолік у касаційному порядку. У такому разі справа підлягає направленню на новий розгляд, що відповідає як статті 341 КАС України, так і пункту «g» статті 7 Рекомендації R(95)5 Комітету міністрів Ради Європи.

Постанова Верховного Суду від 14 серпня 2026 року у справі № 440/9187/24 (адміністративне провадження № К/990/8807/26) – https://reyestr.court.gov.ua/Review/139004224