Закон про Державний бюджет не може змінювати встановлені спеціальним законом умови чорнобильських соціальних гарантій – Верховний Суд

Закон про Державний бюджет не може змінювати встановлені спеціальним законом умови чорнобильських соціальних гарантій – Верховний Суд

 

Непрацююча пенсіонерка, яка має статус особи, постраждалої внаслідок Чорнобильської катастрофи, та проживає у зоні гарантованого добровільного відселення, звернулася до суду з позовом до територіального органу Пенсійного фонду України. Вона просила визнати протиправним припинення виплати підвищення до пенсії, передбаченого статтею 39 Закону України від 28 лютого 1991 року № 796-XII «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», та зобов’язати з 4 липня 2025 року поновити його нарахування і виплату в розмірі двох прожиткових мінімумів для працездатних осіб, установлених на 1 січня відповідного календарного року.

Право позивачки на відповідне підвищення раніше було встановлено рішенням суду від 8 грудня 2022 року у справі № 240/23739/22. На його виконання їй з 29 червня 2021 року здійснювався перерахунок пенсії з урахуванням підвищення. Однак з 1 січня 2025 року орган Пенсійного фонду припинив його виплату, застосувавши статтю 45 Закону України від 19 листопада 2024 року № 4059-IX «Про Державний бюджет України на 2025 рік» та постанову Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2024 року № 1524.

Житомирський окружний адміністративний суд рішенням від 4 грудня 2025 року в задоволенні позову відмовив. Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 8 червня 2026 року залишив це рішення без змін. Суди виходили з того, що з 1 січня 2025 року змінилося нормативне регулювання відповідних правовідносин: право на доплату було поставлено у залежність, зокрема, від проживання або роботи у відповідній зоні станом на 26 квітня 1986 року чи в період до 1 січня 1993 року, а її розмір визначено у сумі 2361 грн. Суди також вважали, що таке регулювання в умовах воєнного стану переслідує легітимну мету забезпечення збалансованості державного бюджету та пріоритетного фінансування оборони.

Верховний Суд задовольнив касаційну скаргу, скасував рішення судів попередніх інстанцій та ухвалив нове рішення про задоволення позову. Суд визнав протиправними дії органу Пенсійного фонду щодо припинення виплати підвищення та зобов’язав з 4 липня 2025 року поновити, нарахувати і виплачувати його в розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII, – двох прожиткових мінімумів для працездатних осіб, установлених на 1 січня відповідного календарного року.

Верховний Суд виходив із того, що Рішенням Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 було відновлено дію статті 39 Закону № 796-XII у редакції, чинній до 1 січня 2015 року. Відповідно до сформованої практики Верховного Суду непрацюючі пенсіонери, які проживають на територіях радіоактивного забруднення та на яких поширюється ця норма, мають право на передбачене нею підвищення. При цьому після набрання чинності Законом України від 6 грудня 2016 року № 1774-VIII мінімальна заробітна плата не застосовується як розрахункова величина: розмір такого підвищення визначається із застосуванням прожиткового мінімуму для працездатних осіб, установленого на 1 січня відповідного календарного року. Такий підхід, зокрема, сформульований Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 4 квітня 2024 року у справі № 240/19227/21.

Водночас Верховний Суд розмежував правові наслідки Закону № 1774-VIII та статті 45 Закону № 4059-IX. Першим було змінено лише розрахункову величину для визначення розміру виплати, без зміни кола осіб, які мають на неї право, та без установлення додаткових умов. Натомість статтею 45 Закону № 4059-IX і постановою Кабінету Міністрів України № 1524 запроваджено інше, порівняно зі спеціальним Законом № 796-XII, регулювання – змінено і умови реалізації права, і розмір виплати.

Суд врахував правові позиції Конституційного Суду України щодо предмета закону про Державний бюджет України. Зокрема, у пункті 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 28 серпня 2020 року № 10-р/2020 зазначено, що такий закон не може скасовувати чи змінювати обсяг прав і обов’язків, пільг, компенсацій і гарантій, передбачених іншими законами України. Аналогічні підходи наведені в Рішеннях Конституційного Суду України від 27 лютого 2020 року № 3-р/2020, від 9 липня 2007 року № 6-рп/2007 та від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008. Верховний Суд також звернув увагу на статтю 71 Закону № 796-XII, за якою дія положень цього Закону не може призупинятися іншими законами, крім законів про внесення змін до нього. Зміни до статті 39 Закону № 796-XII у зв’язку з прийняттям Закону № 4059-IX внесені не були.

Верховний Суд врахував і власну практику щодо співвідношення статті 39 Закону № 796-XII та статті 45 Закону № 4059-IX. У постановах від 20 травня 2026 року у справі № 600/1438/25-а, від 2 червня 2026 року у справі № 460/377/25, від 5 червня 2026 року у справі № 240/4486/25, від 10 липня 2026 року у справі № 460/4069/25, від 14 липня 2026 року у справі № 240/22191/25 та від 14 серпня 2026 року у справі № 240/16978/25 Суд виходив із неправомірності припинення виплати підвищення, встановленого статтею 39 спеціального Закону. У постанові від 5 червня 2026 року у справі № 240/4486/25 Верховний Суд застосував принцип lex specialis derogat generali, надавши пріоритет Закону № 796-XII як спеціальному.

Верховний Суд окремо відмежував цю справу від зразкової справи № 240/7215/24, у якій Велика Палата Верховного Суду постановою від 19 лютого 2026 року розглядала співвідношення положень законодавства про державну службу із законом про Державний бюджет України на 2024 рік. У тій справі бюджетний закон містив пряму вказівку на застосування норм спеціального закону лише в частині, що не суперечить бюджетному закону, а зміна граничного розміру надбавки була складовою комплексної реформи оплати праці та не спричинила зменшення загальної винагороди. Натомість стаття 45 Закону № 4059-IX не містить положення про зупинення дії статті 39 Закону № 796-XII, а її застосування у цій справі призвело до припинення конкретної соціальної виплати, яку позивачка до того фактично отримувала.

Аргумент щодо потреб воєнного стану Верховний Суд також не визнав достатнім. Суд зазначив, що введення воєнного стану об’єктивно потребує пріоритетного спрямування значної частини публічних ресурсів на оборону держави і може бути підставою для певних законодавчих обмежень у межах Конституції України. Проте воєнний стан не змінює предмета закону про Державний бюджет України та не усуває вимоги щодо належного способу зміни спеціального закону. Стаття 8 Закону України від 12 травня 2015 року № 389-VIII «Про правовий режим воєнного стану» сама по собі не змінює змісту статті 39 Закону № 796-XII і не встановлює іншого розміру передбаченого нею підвищення.

Суд підкреслив особливу природу відповідної соціальної гарантії. Стаття 16 Конституції України покладає на державу спеціальний обов’язок щодо подолання наслідків Чорнобильської катастрофи, а стаття 46 Конституції України гарантує право на соціальний захист. Тому загальні міркування щодо збалансованості державного бюджету та свободи розсуду держави у соціально-економічній політиці самі по собі не можуть бути достатньою підставою для зміни умов та обсягу гарантій, передбачених Законом № 796-XII, без внесення змін саме до цього спеціального Закону.

У контексті захисту майнового інтересу Верховний Суд послався на статтю 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практику Європейського суду з прав людини. У справі «Кечко проти України» (заява № 63134/00, пункт 23) та справі «Сук проти України» (заява № 10972/05, пункти 20–24) ЄСПЛ виходив із того, що доки законодавство передбачає право на відповідну виплату, органи державної влади не можуть виправдовувати її невиконання лише відсутністю бюджетних коштів. У справі «Stec and Others v. the United Kingdom» [GC] (заяви № 65731/01 та № 65900/01, ухвала щодо прийнятності від 6 липня 2005 року, пункт 54) зазначено, що законодавство, яке передбачає право на соціальну виплату, здатне створювати майновий інтерес для особи, яка відповідає встановленим умовам. Верховний Суд також послався на рішення Великої Палати ЄСПЛ у справі «Béláné Nagy v. Hungary» [GC] (заява № 53080/13) щодо необхідності оцінки достатнього підґрунтя легітимного очікування та пропорційності індивідуального тягаря.

Як порівняльно-правовий орієнтир Суд врахував рішення Великої Палати Суду справедливості Європейського Союзу від 29 липня 2024 року в об’єднаних справах C-112/22 та C-223/22, CU and ND (Social assistance – Indirect discrimination), ECLI:EU:C:2024:636, а також рішення від 7 травня 2026 року у справі C-747/22, INPS (Social assistance and access to employment – Indirect discrimination), щодо перевірки об’єктивності та пропорційності тривалих критеріїв проживання як передумови доступу до соціальних гарантій. Окремо Суд послався на рішення Великої Палати Суду справедливості Європейського Союзу від 25 червня 2024 року у справі C-626/22, Ilva and Others, ECLI:EU:C:2024:542, у якому у взаємозв’язку зі статтями 35 і 37 Хартії основоположних прав Європейського Союзу наголошено на тісному зв’язку охорони довкілля та захисту здоров’я людини.

Основні правові висновки Верховного Суду

1. Зміна умов та обсягу соціальних гарантій осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи та право яких безпосередньо встановлено Законом України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», має здійснюватися шляхом внесення змін саме до цього спеціального Закону. Закон про Державний бюджет України не може самостійно змінювати встановлене ним спеціальне правове регулювання.

2. Стаття 45 Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» та постанова Кабінету Міністрів України № 1524, на відміну від Закону № 1774-VIII, не лише визначили іншу розрахункову величину, а встановили додаткові умови реалізації права та інший розмір соціальної виплати. Водночас стаття 39 Закону № 796-XII не була змінена, а стаття 71 цього Закону прямо забороняє призупинення його положень іншими законами, крім законів про внесення змін до самого Закону № 796-XII.

3. Для застосування статті 39 Закону № 796-XII визначальним є встановлення того, що особа є непрацюючим пенсіонером, на якого поширюється дія цієї норми, та у спірний період постійно проживає на відповідній території радіоактивного забруднення. Додаткова умова статті 45 Закону № 4059-IX щодо проживання або роботи у відповідній зоні станом на 26 квітня 1986 року чи в період до 1 січня 1993 року не може бути самостійною підставою для припинення виплати підвищення, право на яке встановлено статтею 39 Закону № 796-XII.

4. Воєнний стан та необхідність пріоритетного фінансування оборони держави можуть зумовлювати встановлення законодавцем певних обмежень у межах Конституції України, однак не змінюють предмета закону про Державний бюджет України та не усувають вимоги щодо належного способу зміни спеціального закону. Загальна необхідність збалансування бюджету сама по собі не є достатньою підставою для зміни умов та обсягу чорнобильських соціальних гарантій без внесення змін до Закону № 796-XII.

5. Непрацюючий пенсіонер, який проживає у зоні гарантованого добровільного відселення та на якого поширюється дія статті 39 Закону № 796-XII, має право на щомісячне підвищення до пенсії у розмірі двох прожиткових мінімумів для працездатних осіб, установлених на 1 січня відповідного календарного року. Припинення такої виплати на підставі статті 45 Закону № 4059-IX за незмінності статті 39 спеціального Закону є протиправним.

 

Постанова Верховного Суду від 08 вересня 2026 року у справі № 240/22108/25 (адміністративне провадження № К/990/30959/26) – https://reyestr.court.gov.ua/Review/139612614