Застосування норм Конституції України у зразкових справах

Всеволод Князєв,

доктор юридичних наук, доцент,  суддя, 

Голова Верховного Суду  

Відповідно до положень преамбули Конституція є Основним Законом України[1]. Визначення конституції основним законом означає її найвищу юридичну силу і верховенство у системі національного права, те, що конституція є нормативною і певною мірою змістовою базою національного права[2]. Тому прийнята Верховною Радою України у рамках одноразової реалізації установчої влади від імені Українського народу[3] Конституція є базовим (основним) нормативно-правовим актом в українській державі. На основі її положень будується вся національна правова система, приймаються закони і підзаконні акти, утворюються і функціонують органи публічної влади, здійснюється правозастосування, у тому числі безпосередньо захист судами конституційних прав і свобод людини і громадянина (частина друга статті 6, частини друга і третя статті 8 Основного Закону України).  

Конституція також є своєрідним суспільним договором, у якому встановлюються політико-правові засади життєдіяльності суспільства і держави. Як результат умовного суспільного консенсусу конституція забезпечує єдність і верховенство державної влади та розвиток суспільства, поки не виникає необхідність зміни умов цього консенсусу[4]. Тому зміст Конституції виступає вираженням суверенітету народу України і є проявом його волі[5].

У юридичній навчальній літературі Конституція України визначається у розумінні єдиного нормативно-правового акта, в якому закріплюються засади конституційного (державного) ладу, основні права і свободи людини і громадянина та гарантії їх реалізації, а також система, принципи організації і функціонування, повноваження основних суб’єктів публічної влади (органів державної влади і місцевого самоврядування), територіальний устрій держави тощо[6].     

Також мають місце підходи, за якими Конституція України визначається Основним Законом суспільства і держави, в якому втілюється і юридично закріплюється політична воля та легітимні інтереси Українського народу, держави, територіальних громад та інших суб’єктів конституційного правотворення щодо регулювання основ конституційного ладу, прав і свобод людини і громадянина, безпосередньої демократії, організації та діяльності органів держави, місцевого самоврядування та конституційної юстиції[7]. 

Оскільки прийняття Конституції України, з погляду тривалої історії розвитку конституційної демократії в Європі, відбулося порівняно недавно – у 1996 році, при підготовці її тексту були використані найкращі на той час надбання світового конституціоналізму. Так, у положеннях Основного Закону України знайшли своє відображення принципи поділу державної влади, верховенства права, політичної, економічної й ідеологічної багатоманітності суспільного життя (плюралізму), доктрина природніх прав людини, покладення функції захисту прав людини на суд, який має бути незалежним і  самостійним, тощо. Тому вже у статті 1 Конституції України визначено конституційні характеристики української держави, а саме що Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава. 

Відомий учений Ю. М. Тодика зазначав, що в ідеї правової держави містяться два основні елементи: (а) свобода людини, найбільш повне забезпечення її прав, та (б) обмеження державної влади за допомогою права. Права людини – головна ціль і найважливіший інструмент будь-якої цивілізованої держави, яка намагається забезпечити свободу і добробут особистості, її гідність і безпеку[8].                

Засадничі приписи розділу I Конституції України передбачили реалізацію як основоположної засади конституційного ладу концепції народного суверенітету[9]. Наслідком цього стало закріплення у зазначеному розділі Основного Закону України положень про те, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ; народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (частина друга статті 5); права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави (частина друга статті 3).  

Для забезпечення дотримання конституційних засад народного суверенітету як основоположної гарантії дії в Україні верховенства права у приписах статей 6 і 8 Конституції України передбачено діяльність у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України органів судової влади (судів). У другому реченні частини другої статті 8 Основного Закону України передбачено, що звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.      

Конституційний Суд України у пункті 4 мотивувальної частини Рішення від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 визначив такі юридичні позиції: «Утвердження правової держави, відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України, полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту» (перше речення абзацу другого підпункту 4.1); «Рішення, прийняті суб’єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути  оскаржені  до  суду  відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб’єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів» (абзац перший підпункту 4.2)[10].

Відчутним кроком, спрямованим на зміцнення гарантій сталого функціонування правової держави в Україні, є закріплення відповідно до змін, внесених Законом України від 2 червня 2016 року № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)»[11], у частині п’ятій статті 125 Конституції України приписів щодо діяльності адміністративних судів в Україні як конституційної засади організації судоустрою в Україні.

Забезпечення ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень у спосіб справедливого, неупередженого та своєчасного вирішення спорів у сфері публічно-правових відносин визначено як завдання діяльності адміністративних судів у нормах частини першої статті 2 КАС України.

Аналіз загальних положень КАС України засвідчує, що відповідно до частини першої статті 7 цього Кодексу Конституція України, зокрема  норми її розділу II щодо змісту та гарантій основних прав і свобод людини і громадянина, є основним джерелом права, яке повинне застосовуватися будь-яким адміністративним судом при вирішенні справ, які перебувають у нього на розгляді. Так, у частині  першій статті 7 КАС України установлено, що суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України.  

Новелою правового регулювання КАС України в редакції, викладеній відповідно до Закону № 2147-VIII, стала зміна в якісно кращий бік моделі утвердження адміністративними судами верховенства Конституції України у національній правовій системі з погляду забезпечення більш оперативного захисту порушених прав або свобод особи. Зокрема, йдеться про випадки, коли при розгляді справ виявляються ознаки неконституційності норм певного закону чи іншого правового акта вищих органів державної влади, що підлягає застосуванню під час судового врегулювання публічно-правового спору. 

У чинній редакції частини четвертої статті 7 КАС України передбачено, що якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії. У такому випадку суд лише після винесення рішення у справі звертається до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта, що віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України. 

До набрання чинності Закону № 2147-VIII у КАС України визначалися  більш тривалі та складні процедури вирішення зазначеного вище питання порівняно з чинною редакцією цього Кодексу. А саме у частині п’ятій статті 9 КАС України (у редакції до набрання чинності Законом № 2147-VIII) передбачалося, що в разі виникнення у суду сумніву під час розгляду справи щодо відповідності закону чи іншого правового акта Конституції України, вирішення питання про конституційність якого належить до юрисдикції Конституційного Суду України, суд звертається до Верховного Суду України для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта. Суд зупиняв провадження у справі на підставі пункту 3 частини першої статті 156 КАС України до вирішення питання перевірки конституційності відповідних положень закону чи іншого правового акта парламенту, глави держави чи уряду Конституційним Судом України.  

Отже, за положеннями частини четвертої статті 7 КАС України (у чинній редакції) адміністративні суди наділені суттєвою компетенцією для утвердження засад правової держави та верховенства Конституції України, яка дозволяє їм забезпечувати захист порушених прав і свобод особи, безпосередньо застосовувати норми Основного Закону як норми прямої дії для вирішення справи у випадку, коли закон чи інший правовий акт вищих суб’єктів державної влади містить ознаки неконституційності. Це дає підстави для висновку, що наразі адміністративні суди України у процедурах адміністративного судочинства за названими положеннями КАС України є повноправними суб’єктами правової охорони Конституції України, уповноважені практично утверджувати ідеї конституціоналізму, у тому числі забезпечувати верховенство основних прав і свобод людини і громадянина, а також інших конституційних цінностей у діяльності апарату публічної адміністрації.  

На жаль, поки що не можна стверджувати, що державою в особі її уповноважених органів і посадових осіб на належному рівні, повно і своєчасно забезпечується реалізація функцій правової держави, гарантуються конституційні права і свободи людини і громадянина. Особливо це відчувається в соціальній сфері. Хронічний брак коштів пенсійного фонду, невизначення з року в рік у державному бюджеті коштів на виплату різноманітних установлених спеціальними законами соціальних виплат, гарантій, компенсацій, пільг тощо, а також складність, часта змінюваність норм законодавства щодо пенсійного забезпечення обумовлюють значне перевантаження адміністративних судів розглядом так званих соціальних спорів. Справи з приводу оскарження фізичними особами рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень щодо обчислення, призначення, перерахунку, здійснення, надання, одержання пенсійних виплат, соціальних виплат непрацездатним громадянам, виплат за загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням, виплат та пільг дітям війни, інших соціальних виплат, доплат, соціальних послуг, допомоги, захисту, пільг (пункт 2 частини першої статті 263 КАС України) традиційно становлять одну з найбільш численних за кількістю категорій адміністративних справ у структурі навантаження адміністративних судів.   

Так, за даними судової статистики, у 2017 році 55,6 % з усіх адміністративних справ, які перебували на розгляді у місцевих загальних судах, становили якраз справи зі спорів з приводу реалізації публічної політики у сферах зайнятості населення та соціального захисту громадян. Після внесення до КАС України змін щодо підсудності адміністративних справ Законом № 2147-VIII ця категорія спорів уже стала домінуючою, найбільш численною (40,32 %) у структурі навантаження окружних адміністративних судів[12]. У 2019 році на розгляді адміністративних судів першої інстанції загалом перебувало 227 346 справ. З них найбільше з усіх інших категорій адміністративних справ, а саме 75 575 (33,24 %), були справи зі спорів з приводу реалізації публічної політики у сферах праці, зайнятості населення та соціального захисту громадян та публічної житлової політики[13]. 

Отже, цілком логічним і закономірним виглядало запровадження у КАС України механізму зразкових справ. Такий крок законодавця забезпечив певне розвантаження місцевих адміністративних судів і більш швидкий і водночас орієнтований на єдині методологічні, доктринально визначені Верховним Судом засади розгляд цими судами численних однотипних справ, зокрема й щодо соціального захисту громадян. 

У пояснювальній записці до проекту Закону № 2147-VIII зазначалося, що при запровадженні у КАС України інституту зразкових справ як приклад використано інститут «пілотних рішень», які приймає ЄСПЛ.

З цього приводу Т. С. Подорожна зазначала, що введення у процесі судової реформи у 2017 році в адміністративній судовій юрисдикції провадження за типовими (зразковими) справами стало однією з найцікавіших новел нової редакції КАС України, що дасть змогу істотно знизити завантаження суддів адміністративних судів та забезпечити єдність судової практики в адміністративних справах, зробить розгляд адміністративних спорів більш швидким та ефективним. Вчена основною перевагою інституту зразкової справи вказувала те, що коли виникає хвиля одноманітних справ щодо застосування будь-якої норми, вища судова інстанція відразу висловлює свою правову позицію, яку враховуватимуть усі інші адміністративні суди у всіх аналогічних справах. Тому інститут зразкових справ спрямований на розвантаження судів і слугуватиме, на її думку, впровадженню судового прецеденту в Україні. Сам факт визнання за Верховним Судом права на створення судового прецеденту став  кроком уперед на шляху розвитку України як соціальної, правової держави насамперед тому, що відбулася зміна сприйняття права і судової практики в суспільстві[14].

У положеннях пункту 22 частини першої статті 4 КАС України законодавець визначив, що зразкова адміністративна справа – це типова адміністративна справа, прийнята до провадження Верховним Судом як судом першої інстанції для постановлення зразкового рішення. Водночас за положеннями пункту 21 частини першої цієї статті, типові адміністративні справи – це адміністративні справи, відповідачем у яких є один і той самий суб’єкт владних повноважень (його відокремлені структурні підрозділи), спір у яких виник з аналогічних підстав, у відносинах, що регулюються одними нормами права, та у яких позивачами заявлено аналогічні вимоги.

Відповідно до частини першої статті 290 КАС України якщо у провадженні одного або декількох адміністративних судів перебувають типові адміністративні справи, кількість яких визначає доцільність ухвалення зразкового рішення, суд, який розглядає одну чи більше таких справ, може звернутися до Верховного Суду з поданням про розгляд однієї з них Верховним Судом як судом першої інстанції.

Згідно з положеннями КАС України зразкові справи вирішуються Верховним Судом як судом першої інстанції за правилами спрощеного позовного провадження колегіями суддів Касаційного адміністративного суду у складі не менше п’яти суддів. Апеляційний перегляд рішень Касаційного адміністративного суду у цих справах здійснюється Великою Палатою (частини третя, п’ята, одинадцята статті 290 цього Кодексу). У подальшому при ухваленні рішення у типовій справі, яка відповідає ознакам, викладеним у рішенні Верховного Суду за результатами розгляду зразкової справи, адміністративний суд має враховувати правові висновки Верховного Суду, викладені у рішенні за результатами розгляду зразкової справи (частина третя статті 291 КАС України).

Згідно зі звітом про стан здійснення правосуддя у 2020 році на розгляді у Великій Палаті перебувало 72 апеляційні скарги на рішення Касаційного адміністративного суду у зразкових справах, з яких 68 скарг  надійшло у звітному періоді. У зазначеному році розглянуто 11 зразкових справ, повернуто – 2, відмовлено у відкритті провадження – в 1; відмовлено у задоволенні апеляційних скарг та залишено рішення суду першої інстанції без змін – у 7 справах, апеляційну скаргу задоволено та судове рішення скасовано – в 1 справі[15].

Загалом з початку роботи Великою Палатою в апеляційному порядку прийнято остаточні судові рішення (постанови) в 24 зразкових справах. З цих справ 9 стосувалися різних аспектів гарантування конституційного права на соціальний захист у старості (стаття 46 Основного Закону України) та в інших передбачених законом випадках такої категорії громадян України, як військовослужбовці (особи, звільнені з військової служби) (постанови від 16 жовтня 2019 року у справі № 240/5401/18 (провадження № 11-198заі19); 19 лютого 2020 року у справі № 240/6263/18 (провадження № 11-366заі19); 11 березня 2020 року у справі № 160/3586/19 (провадження № 11-986заі19); 8 квітня 2020 року у справі № 300/1695/19 (провадження № 11-43заі20); 24 червня 2020 року у справі № 160/8324/19 (провадження № 11-20заі20); 13 січня 2021 року у справі № 440/2722/20 (провадження № 11-349заі20); 21 квітня 2021 року у справі № 520/12609/19 (провадження № 11-175заі20); 12 травня 2021 року у справі № 520/1972/19 (провадження № 11-116заі20)). 

Крім того, Великою Палатою були вирішені зразкові справи щодо: захисту конституційного права на пенсійне забезпечення внутрішньо переміщених осіб (постанова від 04 вересня 2018 року у справі № 805/402/18 (провадження  № 11-644асі18)); зобов’язання виплатити непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення, підвищення до пенсії у розмірах, визначених частиною другою статті 39 Закону України від 28 лютого 1991 року № 796-XII «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (далі – Закон № 796-XII) у редакції, що діяла до 1 січня 2015 року (постанова від 18 березня 2020 року у справі № 240/4937/18 (провадження № 11-150заі19)); зобов’язання провести нарахування та виплату непрацюючій пенсіонерці, яка проживає на території зони посиленого радіоекологічного контролю, підвищення до пенсії у розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-ХІІ у редакції, чинній до 1 січня 2015 року (постанова від 31 березня 2021 року у справі № 580/2371/20 (провадження № 11-344заі20)); зобов’язання призначити пенсію за віком на пільгових умовах за списком № 2 відповідно до пункту «б» статті 13 Закону України від 5 листопада 1991 № 1788-ХІІ «Про пенсійне забезпечення» (далі – Закон № 1788-ХІІ) (постанова від 3 листопада 2021 року у справі № 360/3611/20 (провадження № 11-209заі21)); зобов’язання відповідача скласти нову довідку про розмір грошового утримання із зазначенням основних та додаткових видів забезпечення для пенсіонерів органів внутрішніх справ (постанова від 12 грудня 2018 року № 802/2196/17-а (провадження № 11-308заі18)); визнання неправомірними дій прокуратури області щодо відмови у видачі довідки про заробітну плату за посадою для перерахунку пенсії пенсіонеру органів прокуратури (постанова від 23 жовтня 2019 року у справі № 825/506/18 (провадження № 11-577заі18)); про визнання протиправними та скасування рішення Головного управління Пенсійного фонду України (далі – ПФУ, ГУ ПФУ відповідно) щодо відмови у перерахунку пенсії за вислугу років пенсіонеру органів прокуратури відповідно до вимог частини двадцятої статті 86 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі – Закон № 1697-VII) з дня ухвалення Конституційним Судом України Рішення від 13 грудня 2019 року № 7-р(II)/2019 (постанова від 20 січня 2021 року у справі № 560/2120/20 (провадження № 11-337заі20)); визнання неправомірною відмови у переведенні з пенсії по інвалідності на пенсію державного службовця (постанова від 13 лютого 2019 року у справі № 822/524/18 (провадження № 11-555заі18)); зобов’язання провести відповідно до Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» перерахунок щомісячного довічного грошового утримання судді у відставці, який вийшов у відставку до 30 вересня 2016 року, не проходив кваліфікаційного оцінювання, без обмеження зазначеного грошового утримання граничним розміром (постанова від 13 травня 2020 року у справі № 0640/3835/18 (провадження № 11-1369заі18)).  

Проаналізуємо основні підходи, пов’язані з практикою реалізації Великою Палатою норм Конституції України як норм прямої дії при вирішенні вказаних вище зразкових справ.  

1. Застосування положень статті 8 Конституції України

(щодо дії принципу верховенства права в Україні)

Зміст положень статті 8 Основного Закону та частин першої, другої статті 6 КАС України щодо дії в Україні принципу верховенства права[16] покладено Великою Палатою в основу вирішення зразкової справи  № 440/2722/20 (провадження № 11-349заі20). Ця справа стосувалася оскарження дій (бездіяльності) Центру по нарахуванню та здійсненню соціальних виплат та управління соціального захисту населення виконавчого комітету міської ради щодо нарахування і виплати разової грошової допомоги інваліду війни до 5 травня у 2020 році у розмірі, передбаченому статтею 13 Закону України від 22 жовтня 1993 року № 3551-XII «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту»  у редакції Закону № 367-ХІV (далі – Закон № 3551-XII). З’ясувавши, що Рішенням Конституційного Суду України від 27 лютого 2020 року № 3-р/2020 відновлено дію частини п’ятої статті 13 Закону № 3551-XII і що Кабінет Міністрів України у постанові від 19 лютого 2020 року  № 112 «Деякі питання виплати у 2020 році разової грошової допомоги, передбаченої Законами України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» і «Про жертви нацистських переслідувань» визначив, що у 2020 році виплата разової грошової допомоги до 5 травня, передбаченої Законом № 3551-XII, особам з інвалідністю внаслідок війни ІІ групи здійснюється у розмірі меншому, ніж це передбачено частиною п’ятою статті 13 цього Закону, Велика Палата у постанові від 13 січня 2021 року у справі № 440/2722/20 (провадження № 11-349заі20) визнала обґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що разова грошова допомога  до 5 травня у 2020 році повинна виплачуватися особам з інвалідністю внаслідок війни у розмірі, встановленому частиною п’ятою статті 13 Закону № 3551-XII у редакції Закону № 367-ХІV (пункти 43–47 постанови). 

При вирішенні цієї справи Велика Палата, керуючись принципом верховенства права, дійшла висновку, що гарантовані особі законом виплати, пільги тощо неможливо ставити в залежність від видатків бюджету (пункти 62–65 постанови)[17].

Схожий підхід, який передбачав пряме застосування положень статті 8 Конституції України, Велика Палата визначила також при вирішенні зразкової справи № 160/8324/19 (провадження № 11-20заі20) за позовом військового пенсіонера про визнання протиправними дій обласного територіального центру комплектування та соціальної підтримки щодо відмови позивачу в підготовці та наданні до територіального пенсійного органу оновленої довідки про розмір його грошового забезпечення станом на 05 березня 2019 року. 

У постанові від 24 червня 2020 року у цій справі Велика Палата погодилась з висновком суду першої інстанції, який став підставою для задоволення позову. При вирішенні цієї справи Велика Палата вказала на те, що оскільки чинне правове положення передбачає виплату певних надбавок і дотримано всіх вимог, необхідних для цього, органи державної влади не можуть свідомо відмовляти в цих виплатах, доки відповідні положення є чинними. Тобто органи державної влади не можуть посилатися на відсутність коштів як на причину невиконання своїх зобов’язань (рішення ЄСПЛ від 8 листопада 2005 року у справі «Кечко проти України»)[18]. 

Безпосередньо застосувавши норми статті 8 Конституції України щодо визнання і дії в Україні принципу верховенства права, а також частини першої статті 3 Основного Закону стосовно визнання людини, її життя і здоров’я, честі і гідності, недоторканності і безпеки найвищою соціальною цінністю, Велика Палата у постанові від 18 березня 2020 року у зразковій справі № 240/4937/18 (провадження № 11-150заі19) вирішила правову колізію між редакцією статті 39 Закону № 796-XII відповідно до Закону України від 04 лютого 2016 року № 987-VIII «Про внесення зміни до Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» та відновленою в дії із 17 липня 2018 року згідно з Рішенням Конституційного Суду України № 6-р/2019 редакцією цієї статті, чинною до 01 січня 2015 року. 

  Вирішуючи цю справу, Велика Палата погодилася з висновком суду першої інстанції про те, що з моменту ухвалення Конституційним Судом України Рішення від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 відновлено право позивача на отримання підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення – у зоні гарантованого добровільного відселення, на підставі статті 39 Закону № 796-ХІІ. Однак Велика Палата визнала помилковою позицію Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, висловлену в оскаржуваному рішенні від 21 січня  2019 року про те, що позивач із 17 липня 2018 року має право на отримання підвищення до пенсії як непрацюючий пенсіонер, який проживає на території радіоактивного забруднення – у зоні гарантованого добровільного відселення, на підставі статті 39 Закону № 796-ХІІ лише у розмірі, визначеному постановою Кабінету Міністрів України від 23 листопада 2011 року № 1210 «Про підвищення рівня соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи». У постанові у цій зразковій справі Велика Палата зобов’язала управління ПФУ здійснити із 17 липня 2018 року нарахування та виплату підвищення до пенсії позивачу як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII, що дорівнює двом мінімальним заробітним платам[19].

 На підставі принципу верховенства права Велика Палата у постанові від 3 листопада 2021 року в зразковій справі № 360/3611/20 (провадження № 11-209заі21) у контексті розв’язання спору про зобов’язання управління ПФУ призначити пенсію за віком на пільгових умовах за списком № 2 вирішила правову колізію між нормами Закону № 1788-ХІІ та Закону України від 9 липня 2003 року № 1058-IV «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» (далі – Закон № 1058-ІV) у частині віку набуття права на пенсію на пільгових умовах. Норми першого із цих законів визначали такий вік у 50 років, тоді як другого – у 55 років. Велика Палата дійшла висновку, що норми зазначених вище законів, які регулюють одне і те ж коло відносин, явно суперечать одні одним, а тому таке правове регулювання порушує вимогу «якості закону», передбачену Конвенцією, та не забезпечують адекватного захисту від свавільного втручання публічних органів державної влади у майнові права заявника (див. пункт 56 рішення Європейського суду з прав людини від 14 жовтня 2010 року у справі «Щокін проти України»). Тому визначено, що у цій справі застосуванню підлягають саме норми Закону № 1788-ХІІ з урахуванням Рішення Конституційного Суду України № 1-р/2020, а не Закону № 1058-ІV. У зв’язку з цим відмова управління ПФУ у призначенні позивачці, яка на час звернення із заявою про призначення пенсії на пільгових умовах за віком досягла 50 років і мала необхідний страховий стаж роботи, у тому числі на роботах за списком № 2, вказаної пенсії з посиланням на недосягнення нею 55-річного пенсійного віку, визначеного пунктом 2 частини другої статті 114 Закону № 1058-ІV, – визнана протиправною[20].

2. Застосування положень частини другої статті 19 Основного Закону України щодо обов’язку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України

Вимоги частини другої статті 19 Конституції України щодо принципу конституційної законності[21] покладено в основу мотивування постанови Великої Палати від 19 лютого 2020 року у зразковій справі № 240/6263/18 (провадження № 11-366заі19). Ця справа стосувалася оскарження дій ГУ ПФУ щодо перерахунку та виплати колишньому військовослужбовцю з 1 січня 2018 року пенсії з урахуванням у складі грошового забезпечення для обчислення пенсії середньомісячної суми додаткових видів грошового забезпечення. Вирішуючи цю справу, Велика Палата визнала правильним висновок колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, який став підставою для відмови в задоволенні позову, з урахуванням того, що, виклавши частину четверту статті 63 Закону України від 09 квітня 1992 року № 2262-ХІІ «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» (далі – Закон № 2262-ХІІ) у новій редакції згідно з підпунктом 3 пункту 10 розділу І Закону України від 06 грудня 2016 року № 1774-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України», Верховна Рада України делегувала Кабінету Міністрів України право встановлювати умови, порядок та розміри пенсійних виплат при перерахунку пенсій військовослужбовців, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, у зв’язку зі зміною грошового забезпечення відповідних категорій військовослужбовців (пункт 60 постанови). Далі на основі аналізу приписів частини другої статті 19, а також статті 116 Конституції України (щодо повноважень Кабінету Міністрів України) Велика Палата у мотивувальній частині постанови дійшла висновку, що питання стосовно перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону № 2262-ХІІ, урегульовані Порядком проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 13 лютого 2008 року № 45 (у редакції, чинній на час перерахунку пенсії позивача), тому права самостійно визначати розміри складових грошового забезпечення, що впливають на обчислення розміру пенсії при її перерахунку, ПФУ та його головні управління не мають (пункти 66, 69 постанови у цій справі)[22].

Положення частини другої статті 19 Конституції України Велика Палата застосовувала також при розгляді зразкової справи № 560/2120/20 (провадження № 11-337заі20). У цій справі предметом вирішення були вимоги пенсіонера органів прокуратури про визнання протиправними та скасування рішення ГУ ПФУ щодо відмови в перерахунку йому пенсії за вислугу років відповідно до положень частини двадцятої статті 86 Закону № 1697-VII з 13 грудня 2019 року – дня ухвалення Конституційним Судом України          Рішення № 7-р(II)/2019. Велика Палата у постанові від 20 січня 2021 року у цій справі погодилася з висновком суду першої інстанції про те, що позивач має право на перерахунок пенсії відповідно до статті 86 Закону № 1697-VII на підставі довідки Прокуратури Хмельницької області від 5 березня 2020 року з дня ухвалення Конституційним Судом України зазначеного Рішення. Керуючись положеннями частини другої статті 19, статей 22, 46 Конституції України, Велика Палата визнала помилковими й такими, що не доводять правомірності його дій, доводи ГУ ПФУ про те, що для реалізації пенсіонерами органів прокуратури права на перерахунок пенсії, визначеного статтею  86 Закону № 1697-VІІ (у редакції, чинній з 13 грудня 2019 року), обов’язковою умовою є прийняття урядом нової постанови про підвищення заробітної плати працівникам прокуратури. На обґрунтування цього висновку Велика Палата вказала на те, що оскільки на момент прийняття Конституційним Судом України зазначеного Рішення вже існувала суттєва різниця в оплаті праці діючих працівників прокуратури та в розмірі заробітних плат, з яких розраховані пенсії прокурорських пенсіонерів, то така нерівність має усуватись ПФУ шляхом беззастережного (відносно дати ухвалення рішення про збільшення заробітку діючих працівників прокуратури) задоволення заяв пенсіонерів про перерахунок пенсії, поданих після 13 грудня 2019 року[23].

У постанові від 31 березня 2021 року в зразковій справі № 580/2371/20 (провадження № 11-344заі20) Велика Палата визнала обґрунтованою позицію Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, відповідно до якої у разі існування суперечності між актами, прийнятими різними за місцем в ієрархічній структурі органами, застосовується  акт, прийнятий вищим органом, як такий, що має більшу юридичну силу. Тому Закон України від 27 лютого     1991 року № 791а-XII «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» (далі – Закон № 791а-XII) має вищу юридичну силу порівняно з постановою Кабінету Міністрів Української РСР від 23 липня 1991 року № 106, і, незважаючи на відсутність змін у цій постанові щодо виключення зони посиленого радіоекологічного контролю із зон радіоактивного забруднення, застосуванню підлягає саме Закон № 791а-ХІІ у редакції зі змінами, внесеними Законом № 76-VIII. 

Зі змісту частин другої та третьої статті 2 Закону № 791а-ХІІ убачається, що повноваження щодо установлення меж цих зон, визначення переліку населених пунктів, які відносяться до конкретної зони радіоактивного забруднення, делеговані Кабінету Міністрів України, однак при цьому уряд не наділений повноваженнями визначати інші додаткові зони радіоактивного забруднення, ніж ті, що визначені Законом № 791а-ХІІ. Таким чином, відновлення дії статті 39 Закону № 796-ХІІ у редакції, чинній до 1 січня    2015 року, не надає права на отримання підвищення пенсії у розмірі однієї мінімальної заробітної плати непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території, що відноситься до зони посиленого радіоекологічного контролю, однак за законом не відноситься до зони радіоактивного забруднення[24]. 

Згідно з правовою позицією Великої Палати, висловленою у зразковій справі № 520/1972/19 (провадження № 11-116заі20), суд загальної юрисдикції не має повноважень визначати коло осіб, які за законом мають право на пенсію, чи розширювати це коло або поширювати певне право (право на пенсію) на осіб, які за законом не мають на нього права. Суд може заповнити прогалину в регулюванні певних правовідносин, але в межах раніше встановленого, запровадженого, усталеного, унормованого порядку та умов (обчислення та призначення пенсії певного виду) < … >, при цьому суд не повинен під виглядом захисту прав і свобод людини заповнювати прогалини шляхом фактичного творення нових нормоположень, яке є прерогативою парламенту та/чи уряду України, якщо йому доручено забезпечення проведення соціальної політики[25]. 

3. Застосування положень статті 46 Основного Закону України (щодо конституційного права громадян на соціальний захист)

Право внутрішньо переміщених осіб на отримання пенсії як складова частина права громадян на соціальний захист, гарантований статтею 46 Основного Закону України, захищене Великою Палатою у зразковій справі № 805/402/18 (провадження № 11-644асі18). 

У постанові від 04 вересня 2018 року у цій справі Велика Палата визнала обґрунтованим висновок Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, зроблений у рішенні від 03 травня 2018 року, який став підставою для задоволення позову. Відповідно цього висновку Закон  № 1058-IV не передбачає такої підстави припинення або призупинення виплати пенсії, як проведення верифікації за списками Служби безпеки України з підстав перевірки місця фактичного проживання пенсіонера. Вирішуючи цю справу, Велика Палата поширила на внутрішньо переміщених осіб, які мають постійне місце проживання на непідконтрольній уряду України території[26], преюдиційний підхід, визначений Конституційним Судом України у Рішенні від 07 жовтня  2009 року № 25-рп/2009 та ЄСПЛ у рішенні у справі «Пічкур проти України» (набрало статусу остаточного 07 лютого 2014 року), про те, що право особи на пенсію та її одержання не може пов’язуватися з місцем проживання людини. 

Положення статті 46 Конституції України щодо гарантування громадянам права на соціальний захист склали також правову основу для вирішення зразкової справи № 822/524/18 (провадження № 11-555заі18). У постанові від 13 лютого 2019 року у цій справі Велика Палата визнала неправомірною відмову ГУ ПФУ у переведенні особи з пенсії по інвалідності на пенсію державного службовця.

Проаналізувавши статті 8, 46 Конституції України, а також Закон України від 16 грудня 1993 року № 3723-XII «Про державну службу» (далі – Закон № 3723-XII) та однойменний Закон України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII,  урахувавши ті обставини, що особа, яка звернулася до суду за захистом права на пенсію, є інвалідом ІІ групи, має стаж на посаді державної служби понад 20 років, перед зверненням за призначенням пенсії працювала на посаді, віднесеній до посад державних службовців, Велика Палата дійшла висновку, що позивачка має право на призначення пенсії по інвалідності згідно зі статтею 37 Закону № 3723-XII, а тому наявні правові підстави для переведення її з пенсії по інвалідності, призначеної їй згідно із Законом № 1058-IV, на пенсію державного службовця по інвалідності ІІ групи відповідно до Закону № 3723-XII[27].

4. Застосування положень частини першої статті 58 Основного Закону України щодо заборони зворотної дії в часі законів та інших нормативно-правових актів (крім випадків, коли вони пом’якшують або скасовують відповідальність особи)

Приписи частини першої статті 58 Конституції України[28] покладені Великою Палатою в основу вирішення зразкової справи № 240/5401/18 (провадження № 11-198заі19). У постанові від 16 жовтня 2019 року у цій справі визнано обґрунтованим  рішення суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позову особи, звільненої з військової служби, про визнання протиправними дій ГУ ПФУ щодо зменшення основного розміру пенсії, призначеної згідно із Законом № 2262-XII, та зобов’язання відповідача здійснити її перерахунок і виплату в основному розмірі 83 % сум грошового забезпечення. У пунктах 30, 31 постанови Велика Палата вказала, що застосування до позивача установленого статтею 13 Закону № 2262-XII (у редакції на момент виникнення спірних правовідносин) максимального розміру пенсії для перерахунку його пенсії, а саме не більше 70 % відповідних сум грошового забезпечення, є протиправним, оскільки це стосується призначення нових пенсій, а не перерахунку раніше призначених, а також з огляду на те, що законодавчо діє принцип незворотності нормативно-правових актів у часі в силу прямих приписів статті 58 Конституції України[29].

Висновки. Отже, проведений аналіз засвідчує, що при вирішенні Великою Палатою зразкових справ сформовано практику застосування норм Конституції України як норм прямої дії, які, зокрема, стосуються: визнання і дії принципу верховенства права в Україні (стаття 8); обов’язків органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб здійснювати свою діяльність лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина другої статті 19); змісту та обсягу конституційного права громадян на соціальний захист (стаття 46); дії в часі законів та інших нормативно-правових актів (частина перша статті 58) тощо. При вирішенні зразкових справ поширеною є практика урахування Великою Палатою як «вторинних» джерел права з метою обґрунтування своїх висновків юридичних позицій Конституційного Суду України щодо інтерпретації норм Основного Закону України, а також правових позицій ЄСПЛ, які передбачають розкриття змісту положень Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до цієї Конвенції.    

Список використаних джерел

[1] Конституція України: Закон України від 28 червня 1996 року № 254к/96-ВР (зі змінами). URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/254к/96-вр#Text (дата звернення: 26.11.2021) 
[2]  Шаповал В. М. Феномен конституції як основного закону. Право України. 2014. № 7. С. 75
[3] Рішення Конституційного Суду України від 11 липня 1997 року № 3-зп (справа щодо конституційності      тлумачення Верховною Радою України статті 98 Конституції України). URL: https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/v003p710-97#Text (дата звернення: 26.11.2021) 
[4] Агафонова Н. В. Конституційна реформа в Україні: поняття, інституційний механізм та забезпечення ефективності. Дис. д.ю.н. К.:  Інститут законодавства Верховної Ради України, 2017. С. 23, 31
[5] Рішення Конституційного Суду України від 3 жовтня 1997 року № 4-зп. (справа за конституційним зверненням Барабаша Олександра Леонідовича щодо офіційного тлумачення частини п’ятої статті 94 та статті 160 Конституції України (справа про набуття чинності Конституцією України)). URL: https://zakon.rada.gov.ua /laws/show /v004p710-97#Text (дата звернення: 26.11.2021) 
[6] Кравченко В. В. Конституційне право України: Навчальний посібник. К.: Атіка, 2006. С. 44, 45  
[7] Скрипнюк О. В. Курс сучасного конституційного права України: академ. вид. Х.: Право, 2009. С. 59
[8] Тодыка Ю. Н., Тодыка О. Ю. Конституционно-правовой статус человека и гражданина в Украине. Киев: Ин Юре, 2004. С. 4, 5
[9] Богів Я. Конституювання юридичної концепції народного суверенітету в європейській правовій традиції кінця ХІХ – початку ХХ століття. Вісник Національного університету «Львівська політехніка». Серія: Юридичні науки.  Львів, 2017.  № 884. С. 280
[10] Рішення Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 (справа про оскарження бездіяльності суб'єктів владних повноважень щодо заяв про злочини). URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/v019p710-11#Text (дата звернення: 26.11.2021)
[11] Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя): Закон України від 2 червня 2016 року № 1401-VIII. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1401-19#n6 (дата звернення: 26.11.2021)
[12] Огляд даних про стан здійснення правосуддя у 2018 році. URL: https://court.gov.ua/userfiles/ media/media/ogl_2018.pdf (дата звернення: 26.11.2021)
[13] Звіт судів першої інстанції про розгляд справ у порядку адміністративного судочинства.  URL: https://court.gov.ua/userfiles/media/dsa_pres_slujba_2019/dsa_pres_slujba_2020/1a_2019.xlsx (дата звернення:  26.11.2021)
[14] Подорожня Т. С. Зразкові та типові справи як новий механізм адміністративного судочинства. URL: https://sud.ua/ru/news/blog/124220-zrazkovi-ta-tipovi-spravi-yak-noviy-mekhanizm-administrativnogo-sudochinstva (дата звернення: 26.11.2021) 
[15] Звіт про здійснення правосуддя Великою Палатою Верховного Суду за 2020 рік. URL: https://supreme.court.gov.ua/userfiles/media/new_folder_for_uploads/supreme/2_Zvit_2_VP_VS_2020.pdf (дата звернення: 26.11.2021)
[16] Максимов  С. Конституційний  принцип  верховенства  права: загальне  та особливе. Вісник Академії правових наук України. 2009. № 3. С. 127–134  
[17] Постанова Великої Палати Верховного Суду від 13 січня 2021 року у справі № 440/2722/20 (провадження № 11-349заі20). URL: https://reyestr.court.gov.ua/Review/94377739 (дата звернення: 26.11.2021)
[18] Постанова Великої Палати Верховного Суду від 24 червня 2020 року у справі  № 240/6263/18 (провадження № 11-20заі20). URL: https://reyestr.court.gov.ua/Review/90228179 (дата звернення: 26.11.2021)
[19] Постанова Великої Палати Верховного Суду від 18 березня 2020 року у справі № 240/4937/18 (провадження № 11-150заі19). URL: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/88952401 (дата звернення: 26.11.2021)
[20] Постанова Великої Палати Верховного Суду від 3 листопада 2021 року в справі № 360/3611/20 (провадження № 11-209заі21). URL: https://reyestr.court.gov.ua/Review/101211541 (дата звернення: 26.11.2021)
[21] Ткаченко Ю. В. Принцип конституційної законності. Право і суспільство. 2013. № 6. С. 68. URL: http://www.pravoisuspilstvo.org.ua/archive/2013/6_2013/15.pdf (дата звернення: 26.11.2021)
[22] Постанова Великої Палати Верховного Суду від 19 лютого 2020 року у справі № 240/6263/18 (провадження № 11-366заі19). URL: https://reyestr.court.gov.ua/Review/88168813 (дата звернення: 26.11.2021)[23] Постанова Великої Палати Верховного Суду від 20 січня 2021 року у справі № 560/2120/20 (провадження № 11-337заі20). URL: https://reyestr.court.gov.ua/Review/95177444 (дата звернення: 26.11.2021)
[24] Постанова Великої Палати Верховного Суду від 31 березня 2021 року в справі № 580/2371/20 (провадження № 11-344заі20). URL: https://reyestr.court.gov.ua/Review/96377415 (дата звернення: 26.11.2021)
[25] Постанова Великої Палати Верховного Суду від 12 травня 2021 року у справі № 520/1972/19 (провадження № 11-116заі20). URL:  https://reyestr.court.gov.ua/Review/97104083 (дата звернення: 26.11.2021)
[26] Постанова Великої Палати Верховного Суду від 04 вересня 2018 року у справі № 805/402/18 (провадження № 11-644асі18). URL: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/76945461(дата звернення: 26.11.2021)
[27] Постанова Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі № 822/524/18 (провадження № 11-555заі18). URL: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/80147824 (дата звернення: 26.11.2021)
[28] Савчак А. В. Дія закону в часі: теорія та правові позиції Конституційного Суду України. Підприємництво, господарство і право. 2011. № 1. С. 64–67.
[29] Постанова Великої Палати Верховного Суду від 16 жовтня 2019 року у справі № 240/5401/18 (провадження № 11-198заі19). URL.: https://reyestr.court.gov.ua/Review/85174587 (дата звернення: 26.11.2021)