Бочарова Н. Методологічні засади реформи децентралізації в Україні в документах Ради Європи

Бочарова Наталія, 
доктор юридичних наук, доцент, професор
кафедри права, політології та міжнародних 
відносин Університету імені А.Нобеля

 
Україна має добре налагоджену систему співпраці з Радою Європи з питань розвитку локальної демократії  та місцевого самоврядування. Провідну роль при цьому відіграє  Конгрес місцевих і регіональних влад Ради Європи, про що ще раз зазначив Президент Конгресу Леендарт Вербек у своєму виступі  2 червня 2022 р. в Києві на  Форумі «reVIVEd Ukraine – reVIVEd communities» («відродження України – відродження громад»), організованому Асоціацією міст України [1].
Починаючи з 2001 року у рамках Конгресу місцевих і регіональних влад були підготовлені різноманітні аналітичні матеріали, дослідження і рекомендації щодо проведення реформ по децентралізації в Україні, які виконують  важливу роль у визначенні напрямків і методологічних підходів до реформування. Особливе значення мають Рекомендації 348 (2013) Місцева і регіональна демократія в Україні [2]. В документі вказується на повільний темп реформи з децентралізації, незважаючи на рішучі заяви, зроблені на найвищому рівні держави, а нові законопроекти щодо місцевої влади характеризуються як такі, що рецентралізують повноваження на центральному рівні, незважаючи на цілі реформи. Натомість міститься заклик до здійснення реальної децентралізації в країні, включаючи чіткий розподіл повноважень і адміністративних завдань між державними органами та місцевими органами влади. Рекомендовано розробити конкретні стратегії, зокрема шляхом передачі повноважень на місцевий рівень, спрямованих на відродження приміських та сільских районів, які знаходяться у економічному та демографічному занепаді. Важливе значення має посилення фінансової автономії місцевих органів влади і прозорий перерозподіл коштів бюджету, заснований на чітких критеріях і цілях. Українській владі рекомендовано посилити субсидіарність шляхом надання місцевим органам влади повноважень щодо значної частки державних справ та збільшення спроможності місцевих органів влади, в цьому сенсі необхідно   діяти шляхом сприяння добровільному об’єднанню між місцевими органами влади в порядку, визначеному центральними органами влади, тобто взяти курс на злиття та міжмуніципальне співробітництво. 
  Співробітництво та тематичні заходи доповнюють на місцях нормативну роботу Конгресу. Вони базуються на політичному діалозі та моніторингу застосування Європейської хартії місцевого самоврядування і дають змогу реалізувати прийняті рекомендації та резолюції. Внаслідок цього 20 травня 2015 року Конгрес місцевих та регіональних влад Ради Європи та українська національна влада підписали Дорожню карту (Roadmap) впровадження реформи децентралізації в Україні [3]. Підписання Дорожньої карти сталося після прийняття Конгресом рекомендації щодо стану місцевої демократії в Україні та конструктивного постмоніторингового діалогу щодо Європейської хартії місцевого самоврядування з 2014 року [4].
Як засвідчила подальша історія проведення муніципальної реформи в Україні, Рекомендації 348 (2013) були враховані і втілені в реформаторському законодавстві країни і конкретній практичній діяльності з реформування.
Для визначення методології реформування місцевого самоврядування у нашій державі важливе значення мають комплексні документи Ради Європи стосовно демократичного розвитку України. Мається на увазі перш за все  План дій Ради Європи для України на 2018-2021 рр. (подовжений до кінця 2022 р.) [5].  Це стратегічний програмний документ, який ставить за мету через співпрацю сприяти зусиллям країни, спрямованим на узгодження своїх законодавства, інституцій та практики з європейськими стандартами у сфері прав людини, верховенства права й демократії та відтак підтримувати країну у виконанні своїх зобов’язань як держави-члена Ради Європи. Практика створення Планів дій для Украхни розпочалась з 2005 року і сприяла  її інтеграції до єдиного європейського правового простору.
Одним з пріоритетів Плану дій на 2018-2021 рр.  є вдосконалення місцевої та регіональної демократіії в Україні. Аналітика з цього питання базується  на Рекомендаціях  Конгресу місцевих і регіональних влад щодо стану місцевої демократії в Україні, а також враховує  Резолюції ПАРЄ про функціонування демократичних інститутів в Україні, Рекомендації GRECO про потребу в підвищенні прозорості й підзвітності політичного процесу,  висновки Венеціанської комісії щодо поправок до Конституції, пов’язаних із децентралізацією влади, територіальним устроєм і місцевими адміністраціями, а також  зазначені в щорічних доповідях Генерального секретаря Ради Європи висновки про стан демократії, прав людини та верховенства права. Пропонований План дій бере до уваги такі досягнення Плану дій на 2015-2017 рр., як створення  понад 600 нових об’єднаних територіальних громад. Вказується, що  виконання завдань за цим Планом дій також сприятиме досягненню цілей, визначених Угодою про асоціацію між Україною та Європейським Союзом.
У документі Ради Європи зазначено, що реформа місцевого самоврядування та децентралізації залишається пріоритетом політичного порядку денного в Україні,  починаючи з 2014 року. До позитивів реформування віднесено закріплення політичних зобовязань на загальнонаціональному рівні в стратегічних документах ( Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади, схваленій урядом 1 квітня 2014 року, та в Планах дій щодо реалізації її положень на 2014, 2015 і 2016 роки; у Стратегії сталого розвитку «Україна-2020», затвердженій указом Президента 12 січня 2015 року; в Угоді про Коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді України; у Програмі діяльності уряду від 11 грудня 2014 року,  «Про першочергові заходи з розвитку місцевого самоврядування в Україні на 2017 рік», а також середньостроковий план пріоритетних дій уряду до 2020 року), створення обєднаних територіальних громад, а також зростання фінансової стабільності місцевих органів влади  завдяки механізмам фінансової децентралізації, вперше запровадженим у 2015 р. й розширеним упродовж 2016 року.

Попри ці досягнення, реформа не може вважатися завершеною (особливо в областях і районах) без повноцінного реформування місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою, а також без ухвалення змін до Конституції в частині децентралізації.

Кваліфікований і неупереджений аналіз процесу реформування дозволив виявити низку викликів на шляху перетворень, а саме:

-                     брак політичного консенсусу, 

-                     корупція та надмірна бюрократія, 

-                     низька адміністративна спроможність і брак координування всередині та між рівнями врядування, 

-                     відсутність ґендерно чутливих політики та практики на всіх рівнях залишається серйозною перешкодою, 

-                     процес децентралізації має брати до уваги важливість забезпечення ефективного представництва національних меншин у новостворених громадах, 

-                     відповідно до чинної Конституції, передача виконавчих повноважень районним і обласним радам неможлива, і поки що жодній установі не доручено нагляд за відповідністю законодавчих актів місцевої влади до положень Конституції та законів України, 

-                     попри позитивну оцінку, яку отримали процес впровадження законодавства про об’єднання та співробітництво територіальних громад, фіскальна децентралізацію, державна служба на місцевому рівні, низка законів все ще потребує підготовки та ухвалення. 

Методологічні підходи, запропоновані Радою Європи щодо подальшого реформування місцевого самоврядування, включають перегляд законодавства, що стосується ролі та відповідальності місцевих депутатів, принципів територіальної організації, співробітництва на метрополійних територіях, зміцнення підзвітності на місцевому рівні, статусу й відповідальності місцевих та регіональних виборних представників, секторної децентралізації. 

Це не просто сторонні абстрактні вказівки  та побажання. Рада Європи бере зобовязання надавати технічну підтримку, допомагаючи центральній владі доповнювати та вдосконалювати нормативну базу діяльності державних службовців і об’єднаних територіальних громад, розробляти та застосовувати сучасний інструментарій управління людськими ресурсами. Рада Європи надаватиме допомогу щодо формування онлайнового реєстру місцевих публічних службовців із декількома рівнями доступу і можливістю щодо визначення потреб (включно з потребами в навчанні). Рада Європи готова надати експертну, методологічну та технічну допомогу урядові України в розробленні та подальшому впровадженні сучасної Національної стратегії навчання місцевих публічних службовців. Окрім того, Рада Європи продовжуватиме роботу на основі раніше реалізованих успішних програм, як-от: «Обмін добрими практиками», «Академія лідерства», конкурс ЗМІ на найкраще висвітлення питань децентралізації, щорічні опитування громадської думки про децентралізацію. Також і надалі триватиме фінансове стимулювання у вигляді міні-грантів із метою зміцнення спроможності об’єднаних громад, сприяючи співробітництву між громадами та підвищуючи якість роботи місцевих служб. Конгрес  регіональних і місцевих влад має намір здійснювати свої моніторингові заходи щодо стану місцевої та регіональної демократії в Україні, зокрема в рамках процесу постмоніторингового діалогу, аби оцінити кроки, до яких Україна вже вдалася в питаннях реформи децентралізації (з особливою увагою до об’єднань територіальних громад і делегування повноважень).

Отже, наведені матеріали свідчать про принципову важливість для України співпраці з Радою Європи як для визначення доктринальних основ і методології реформи децентралізації, так і для практичного втілення завдань реформи.    

                               Список використаних джерел:
1. Council of Europe Congress President in Ukraine. URL: Ошибка! Недопустимый объект гиперссылки./en/web/congress/-/council-of-europe-congress-president-in-ukraine. (Дата звернення: 1.06.2022).
2. Local and regional democracy in Ukraine. RECOMMENDATION 348 (2013). Debated and adopted by the Congress on 31 October 2013. URL: https://rm.coe.int/168071a834. (Дата звернення: 1.06.2022).
3. Local democracy in Ukraine: signing of a roadmap for implementation of the Congress recommendations. URL: https://www.coe.int/en/web/kyiv/-/local-democracy-in-ukraine-signing-of-a-roadmap-for-implementation-of-the-congress-recommendations. (Дата звернення: 1.06.2022).
4. Конгрес місцевих та регіональних влад Ради Європи.  Моніторинговий комітет.  CG/MON/2015(27)16. 20 березня 2015 року. Підсумки пост-моніторингу в Україні. Дорожня карта. URL: https://rm.coe.int/168071b4eb. (Дата звернення: 1.06.2022).

5. Рада Європи.  План дій для України на 2018-2021 рр. Документ ухвалив Комітет міністрів Ради Європи 21 лютого 2018 року (CM/Del/Dec(2018)1308/2.1bisc). URL: https://rm.coe.int/ap-ukraine-2018-2021-ukr-local-lang-official-non-web/16809e4563. (Дата звернення: 1.06.2022).
 

Читайте також
0 коментарiв
Для того, щоб залишати коментарi, необхiдно увiйти в профiль
Останнi коментарiв
Останнi коментарiв