Конституційне право в Україні перетворилось на розмови про політику – Станіслав Шевчук

Фото Григорія Веприка

Голова КСУ (2018–2019) Станіслав ШЕВЧУК вважає, що День Конституції, який ми відзначаємо 28 червня, став лише черговим державним святом, підставою виступити з офіційними промовами, когось нагородити. А для простих українців це просто додаткова можливість відпочити від роботи. Чому так сталося і що з цим робити, в інтерв’ю Станіслава Шевчука «Юридичній Газеті».

— Конституція України за чверть століття так і не стала фактором нашої ідентичності, що допомагає українцям консолідуватися у прагненні контролювати державну владу…

— На жаль, так. Бо Конституція — це акт установчої влади народу, втілення його прагнення жити у демократичній країні, де державна влада обмежена, у першу чергу, конституційними правами та свободами. Щоб українська Конституція запрацювала, як в усталених демократіях, необхідно, щоб ідеї конституціоналізму були втілені на практиці через діяльність усіх органів державної влади, а КСУ має показати приклад, як ці ідеї втілюються.

— Що це за ідеї?

— Україні не треба винаходити велосипед — слід звернутися до досвіду країн конституційних демократій. Ідей конституціоналізму не так багато, їх визначив, наприклад, відомий американський конституціоналіст Луіс Генкін. Перша: сучасний конституціоналізм базується на принципі народного суверенітету, воля народу є джерелом легітимації державної влади, саме народ ухвалює Конституцію та засновує державу. Друга: Конституція — це закон найвищої юридичної сили, який надає діяльності держави легітимного характеру, держава поза Конституцією втрачає свій авторитет та легітимність. Третя: конституціоналізм вимагає відданості демократії та представницькому правлінню; діяльність уряду підлягає контролю демократично обраними інституціями. Це базові ідеї. Окрім них, є четверта: конституціоналізм передбачає обмежене урядування, поділ влади з урахуванням системи стримувань та противаг, демократичний контроль за військовими та поліцією (тобто тими, хто має монополію на застосування державного примусу), а також судовий контроль та незалежну судову владу. П’ята: держава (уряд) має поважати та захищати права людини та основоположні свободи, що містяться у Конституції та міжнародних актах з прав людини. Шоста: у державі мають існувати інституції, які повинні постійно моніторити стан дотримання Конституції, захисту прав та свобод тощо. Це, так би мовити, головні ідеї, що лежать у основі діяльності держави, влада якої заснована на Конституції.

— Чому ж 25 років ми лише святкуємо, а не аналізуємо причини, чому наша Конституція реально не працює?

— Відповідь можна знайти у досвіді країн Африки, які позбавлялися від колоніальної залежності шляхом ухвалення нових конституцій з метою отримання нової політичної легітимності в умовах вже здобутої незалежності. Парадоксально, але ці новітні конституції не почали виконувати свою роль у запровадженні ідей конституціоналізму в повсякденне політичне та юридичне життя. Політичні лідери цих африканських держав зневажали конституційні обмеження, маніпулювали текстами своїх основних законів, що у підсумку призвело до встановлення та розвитку авторитарних режимів. Деякі схожі тренди помітні і у нас, і це призводить до того, що Конституція не виконує свої основні завдання, а конституційне право в Україні здебільшого перетворилося на науку про політику, а не на доктрину про державні обмеження, що забезпечуються юридичними заходами та інструментами. Конституція є, а ідеї конституціоналізму практично не впливають на державно-правову реальність. Принаймні, поки що…

— Яка роль Конституційного Суду у становленні верховенства права в Україні?

— Вона визначальна у впровадженні та втіленні у життя ідей конституціоналізму та принципу верховенства права. Одне з доктринальних його визначень полягає у тому, що конституціоналізм є ідеєю обмеженого правління. Це держава, яка у своїй діяльності керується правом, а не свавіллям своїх очільників, як повна протилежність деспотичному правлінню або анархії. Обмежена державна влада завжди сильніша за необмежену. Досвід сусідніх Білорусі та Росії є підтвердженням цього. Коли від держави можна очікувати всього, що завгодно, права та свободи швидко перетворюються на номінальні і не мають жодного ефективного державного захисту, люди стають безправними. Ідея конституційного суду, причому не лише в Україні, а й у Європі (до речі, не так давно відзначили 100 років заснування конституційних судів Австрії та Чехії) — це забезпечення реалізації принципу найвищої юридичної сили конституції у правовій системі шляхом здійснення судового контролю. Це специфічний юридичний інструмент перевірки на відповідність конституції усіх актів держави, як мінімум, законів парламенту, указів президента та постанов уряду. І якщо у межах юридичної процедури вони будуть визнані такими, що не відповідають конституції, їх мають визнати нечинними. За висловом засновника ідеї конституційного суду австрійського професора Ганса Кельзена, конституція без конституційного суду схожа на сонце, яке світить, але не зігріває. Тож наскільки у нас буде ефективна Конституція, як реально буде здійснено поділ державної влади та захищені конституційні права та свободи, залежить головним чином від авторитетного Конституційного Суду, який, зауважу, поважають і держава, і суспільство.

Поки у нас триває криза, що спричинена певними подіями у КСУ, але я переконаний, що він вийде з цієї кризи гідно та з вивченими уроками. Альтернативи Конституційному Суду в Україні просто не існує, оскільки за його відсутності або за умов його знищеного авторитету політики найвищого ешелону будуть визначати (звичайно, не з юридичних міркувань), що конституційно, а що ні. А політика — це сфера домінування волі, яка, як правило, є свавільною. До речі, у ХVII ст. в Англії Олівер Кромвель (парламент) переміг короля Карла І (уряд). Згодом парламент вирішив притягнути короля до відповідальності. У підсумку йому відтяли голову, при цьому кожна зі сторін апелювала до принципу верховенства права. Це історія про те, що переможець завжди правий, але з позицій доктрини конституціоналізму це не завжди так.

— Чому КСУ, що мав стати запобіжником від конституційних криз, перетворився на орган, що лише примножує їх?

— Причини — у збереженні політичного впливу, політичного процесу призначення суддів та у непомірних амбіціях деяких суддів, які, скажемо так, далекі від принципу верховенства права у своїй повсякденній діяльності. З самого початку заснування КСУ (якщо не брати до уваги перший зірковий склад) стало зрозуміло, що в українській політичній системі він не може бути самостійним та незалежним, а має захищати інтереси політичних сил, що знаходяться при владі. Оскільки політики при владі постійно змінюються, сформувалося й «обслуговуюче» ставлення до КС. Авторитет КСУ буде зміцнюватися лише за умови, що він почне захищати вічні конституційні цінності, а не ситуативні та кон’юнктурні. Крім того, кидається у вічі низький рівень обґрунтування останніх рішень, що спричинили останню кризу з КСУ, які ухвалюються в умовах конфлікту інтересів та з серйозними процесуальними порушеннями. Додайте до цього особисті професійні якості окремих суддів…

— У суспільстві низький рівень підтримки КСУ. Чи не доцільно переформатувати КСУ в конституційну палату у складі Верховного Суду?

— Політики завжди будуть вимагати зменшення ролі Конституційного Суду, бо їм не потрібні конкуренти. Насправді рішення КСУ — це своєрідний голос установчої влади народу, тому влада КСУ вища за політичну владу демократичних інституцій держави, бо саме КСУ дозволено казати про Конституцію від імені народу. Ви розумієте спокусу узурпувати цей голос у вузьких інтересах олігархів та груп політичного впливу? Влада КСУ вища за законодавчу та судову влади, так само, як влада народу вища за владу його слуг. Тому ця ідея цікава, але короткозора, оскільки європейська модель конституційного контролю — це окремий спеціалізований суд, головним призначенням якого є гарантування верховенства Конституції у межах правової системи.

— Це в ідеалі. Але ж наразі КСУ — це більше арена для політичної боротьби, аніж інституція, що реально захищає конституційні права громадян…

— Так, на жаль, сьогодні це правда. На мою думку, політикам або політично заангажованим особам немає що робити у КСУ. Довгий час він здійснював абстрактний конституційний контроль та офіційне тлумачення, що було продиктовано потребами поточного політичного моменту. Пригадуєте: «Дайте відповідь, що таке «наступна чергова парламентська сесія»? Ви скажете: яка тут проблема? Адже якщо людина сідає на станції метро «Вокзальна», то наступною станцією буде «Університет», а суд каже, що наступна станція — це будь-яка, може бути і «Хрещатик». Коли ми розмовляємо у межах юридичних координат, то після «Вокзальної» буде саме «Університет». Якщо інакше, то це вже політика, а не право. Але КСУ так тоді проголосував, бо були такі потреби політичного моменту. Зараз виглядає так, що опозиція хоче продовжити свою політичну боротьбу вже у стінах КСУ і завалює його конституційними поданнями, наприклад, з вимогами визнати вже новий закон про незаконне збагачення неконституційним, і у цій боротьбі забули про права людини, які у наших умовах порушуються законом. Саме їх захист мав би стати головним драйвером розвитку КСУ, але поки ще не став. Для цього судді повинні мати мужність ухвалювати рішення іноді всупереч волі більшості у парламенті і проти суспільної думки, на підтримці якої ця більшість тримається.

Пригадуєте, як наприкінці 1999 р. КСУ визнав смертну кару як вид покарання такою, що не відповідає Конституції. Це був дуже мужній крок, оскільки суспільна думка, більшість людей завжди за те, щоб вбивць та ґвалтівників розстрілювати. Якість обґрунтування рішень там, де захищаються права людини, має бути зовсім іншою, розширеною, бо тут аргументація вже засновується на природному праві, а не лише на формальному нормозастосуванні. Хоча треба визнати, що за останні роки вже з’являються рішення, якість яких знаходиться на належному рівні.

— За вчинення конституційних правопорушень відповідальність є скоріш декларативною та лежить у політичній площині. Як перетворити декларативність на цілком дієвий механізм?

— Я дуже скептично ставлюся до інституту конституційної відповідальності. Конституція — це завжди відкритий текст, тому завжди потребує Конституційного Суду, який його добудовує через тлумачення її положень. Хіба за це треба притягати до відповідальності? Хоча погоджуюсь, не завжди таке тлумачення є неупередженим та обґрунтованими, як, наприклад, сумнозвісне тлумачення ст. 151-2 Конституції, коли КСУ чомусь вирішив, що будь-який його акт не оскаржується у судах загальної юрисдикції. Але тут скоріше йдеться про вимоги, які мають бути застосовані до кандидатів на посади суддів КСУ, ніж до самої ідеї, що Конституція — це не лише текст, а ще й принципи та цінності, які він повинен захищати. Особливо це стосується захисту конституційних прав людини, зміст яких встановлюється через інтерпретацію відповідних конституційних положень Конституційним Судом, а не через текст законів. Загалом Конституцію не можна тлумачити через текст законів або указів, інакше ми визнаємо, що саме політики, а не народ визначають її зміст та спрямованість. Така необхідність змушує КСУ розвивати доктрину, певні принципи та стандарти інтерпретації. Наприклад, доктрину дружнього ставлення до міжнародного права, яку КСУ сформулював у рішеннях 2016 р.: коли права людини, що сформульовані у текстах Конституції та Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, співпадають, КСУ використовує практику тлумачення конвенційних прав ЄСПЛ при застосуванні відповідних конституційних положень щодо прав людини.

— Майже 4 роки існує інститут конституційної скарги, проте серед громадян у якості інструменту захисту прав він не став популярним. Чим це викликано і як це змінити?

— Дуже багато відмовних ухвал з дискусійних підстав. Крім того, люди не розуміють, що скаржитися треба не загалом, а у досить вузькому сегменті, а саме на закон, який порушує конституційні права особи в остаточному судовому рішенні. Є навіть протилежна практика — рішення КСУ по тих скаргах, де загалом не зазначено, які права порушено. Наприклад, справа про «права заводу» — про Запорізький завод феросплавів. Насправді КСУ має стати локомотивом захисту прав людини у національній правовій системі, щоб, серед іншого, розвантажити ЄСПЛ, використовуючи, наприклад, ту ж доктрину «дружнього ставлення до міжнародного права». Є великі проблеми з виконанням тих рішень КСУ по конституційних скаргах, коли суд визнає порушення конституційного права державою. За таких умов людина повинна отримати відшкодування та повернення до первісного юридичного стану, який існував до порушення конституційного права законом. Думаю, цей механізм запрацює повною мірою після того, коли відбудеться еволюційне оновлення складу КСУ.

— Але механізм призначення суддів до КСУ призвів до його значної політизації. Що потрібно, аби КСУ був не про політику, а про право?

— Рішення КСУ мають величезний політичний вплив, але самі судді повинні займатися правом, а не політикою. Перш за все, треба виконати приписи нашої Конституції, яка каже про формування складу КСУ на конкурсних засадах. Просто зробити справжній конкурс зі справжньою незалежною конкурсною комісією. Ну, і звичайно ж, питання якості, я навіть сказав би, шляхетності нашої юридичної еліти, її саморегуляція та провідна роль в оцінці рішень КСУ шляхом надання аргументів за або проти того або іншого рішення. Щоб так не виглядало, що це нормально, коли суддя-доповідач замість виконання своєї роботи, за яку суспільство йому дуже добре платить, займається плагіатом з праці Олександра Гамільтона «Федераліст». Якщо плагіат у текстах студентських та наукових робіт суворо заборонений, чому це нормальна практика для КСУ?