Публічно-правова природа спорів щодо присвоєння адрес об’єктам нерухомості та затвердження документації із землеустрою у світлі Закону України «Про адміністративну процедуру»

Публічно-правова природа спорів щодо присвоєння адрес об’єктам нерухомості та затвердження документації із землеустрою у світлі Закону України «Про адміністративну процедуру»

 

Фізична особа звернулася до адміністративного суду з позовом до Фастівської міської ради та Виконавчого комітету Фастівської міської ради, вимагаючи скасування рішень органу місцевого самоврядування. Позовні вимоги стосувалися рішення виконавчого комітету 2011 року про присвоєння нової адреси трансформаторній підстанції та рішення міської ради 2022 року про затвердження технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земельної ділянки. Позивач стверджував, що ці акти порушують його майнові права на об’єкти нерухомості, якими він володів на підставі договорів купівлі-продажу, та створюють умови для неправомірної реєстрації права власності за третіми особами.

Київський окружний адміністративний суд ухвалою від 10 січня 2025 року закрив провадження у справі, з чим погодився Шостий апеляційний адміністративний суд у постанові від 11 березня 2025 року. Суди попередніх інстанцій керувалися тим, що спір не має публічно-правового характеру, оскільки він фактично стосується захисту права власності на трансформаторну підстанцію. На переконання судів нижчих інстанцій, оскарження реєстраційних та управлінських дій є лише способом вирішення приватноправового конфлікту між позивачем та енергопостачальною компанією, а тому справа має розглядатися в порядку цивільного чи господарського судочинства.

Верховний Суд за результатами касаційного перегляду не погодився з такою позицією, скасував рішення про закриття провадження та направив справу до суду першої інстанції для продовження розгляду. Суд констатував, що розмежування юрисдикцій не може здійснюватися виключно на підставі аналізу майнових наслідків оскаржуваного рішення. Визначальним фактором є характер функцій, які здійснював суб’єкт владних повноважень при прийнятті рішення, а саме реалізація публічно-владних управлінських повноважень у сферах адресної реєстрації та землеустрою.

Мотивуючи свою постанову, Верховний Суд вказав, що присвоєння адреси об’єкту нерухомості є виключною компетенцією виконавчих органів місцевих рад згідно зі статтею 37 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Це владний управлінський акт, спрямований на впорядкування адресної системи та ідентифікацію об’єктів у державних реєстрах. Такі рішення приймаються в односторонньому порядку на підставі закону, а не в межах договірних відносин на засадах рівності, що автоматично відносить спір до адміністративної юрисдикції незалежно від подальшого впливу на право власності.

Аналогічний підхід Суд застосував і до рішення про затвердження технічної документації із землеустрою. Відповідно до статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», органи місцевого самоврядування діють як розпорядники земель комунальної власності та здійснюють функції публічного управління земельними ресурсами. Затвердження документації щодо інвентаризації земель є актом публічного управління, що має на меті раціональне використання території громади. Спір щодо законності такої процедури є публічно-правовим, навіть якщо особа заявляє про порушення своїх похідних майнових інтересів.

Верховний Суд звернув особливу увагу на запровадження нових стандартів у зв’язку з набранням чинності Законом України «Про адміністративну процедуру» від 17 лютого 2022 року № 2073-IX. Цей закон уніфікує правила розгляду адміністративних справ органами влади та розширює розуміння публічно-правових відносин. Стаття 2 цього Закону охоплює процедури прийняття адміністративних актів, що стосуються реалізації чи захисту прав та інтересів осіб. Оскільки оскаржувані рішення є індивідуальними актами, прийнятими в межах адміністративної процедури, вони підлягають судовому контролю виключно в адміністративних судах.

Верховний Суд наголосив, що штучне обмеження юрисдикції адміністративного суду шляхом відсилання позивача до цивільного процесу створює ризик порушення права на доступ до правосуддя, гарантованого статтею 55 Конституції України. Складна правова природа відносин, де публічний акт впливає на приватне право, не позбавляє адміністративний суд обов’язку перевірити законність дій органу влади. Більше того, розгляд таких справ судами інших юрисдикцій суперечив би міжнародним зобов’язанням України щодо впровадження європейських стандартів адміністративного судочинства та судового перегляду адміністративних актів.

У межах правового обґрунтування Суд послався на правові позиції Великої Палати Верховного Суду, викладені у постановах від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17 та від 19 лютого 2020 року у справі № 520/5442/18. Було підтверджено, що управлінські функції — це напрямки діяльності органу, спрямовані на управління діяльністю підлеглих суб’єктів або впорядкування суспільних відносин у публічному інтересі. Питання про наявність або відсутність порушеного майнового права має досліджуватися при розгляді справи по суті, а не на стадії вирішення питання про юрисдикцію спору.

Основні правові висновки (позиції) Верховного Суду у цій справі. 

1. Присвоєння адрес об’єктам нерухомого майна та затвердження технічної документації із землеустрою є формою реалізації публічно-владних управлінських функцій, що зумовлює розгляд спорів щодо них у порядку адміністративного судочинства. 

2. Введення в дію Закону України «Про адміністративну процедуру» остаточно закріплює виключну юрисдикцію адміністративних судів щодо оскарження індивідуальних актів органів публічної адміністрації, незалежно від наявності приватноправових наслідків таких актів.

 

Постанова Верховного Суду від 16 вересня 2025 року у справі № 320/18939/24 (адміністративне провадження № К/990/16827/25) – https://reyestr.court.gov.ua/Review/130256581