Критерії розмежування державної та комунальної власності на пам’ятки археології та землі історико-культурного призначення у контексті обов’язку укладення охоронних договорів

Критерії розмежування державної та комунальної власності на пам’ятки археології та землі історико-культурного призначення у контексті обов’язку укладення охоронних договорів

 

Керівник Ізмаїльської окружної прокуратури Одеської області звернувся до адміністративного суду з позовом в інтересах держави в особі Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об’єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації до Ренійської міської ради Ізмаїльського району Одеської області. Прокурор просив зобов’язати відповідача укласти охоронний договір на пам’ятку археології національного значення — Городище «Орлівка» («Кам’яна Гора»), розташовану на території Ізмаїльського району. Позовні вимоги обґрунтовувалися тим, що земельна ділянка під пам’яткою є несформованою і, відповідно до законодавчих змін 2021 року, перейшла у комунальну власність територіальної громади, що покладає на міську раду обов’язок щодо вжиття пам’яткоохоронних заходів.

Об’єкт спору — Городище «Орлівка» («Кам’яна Гора») — є унікальною пам’яткою археології початку залізного віку (VIII–VI століття до нашої ери), внесеною до Державного реєстру нерухомих пам’яток України. Прокурор наголошував, що державний інтерес у цій справі полягає у встановленні режиму використання пам’ятки національного значення та визначенні відповідальності за його порушення. Натомість міська рада заперечувала проти позову, стверджуючи, що пам’ятки археології за законом є виключно державною власністю, а отже, орган місцевого самоврядування не може бути стороною охоронного договору.

Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 04 лютого 2025 року, залишеним без змін постановою П’ятого апеляційного адміністративного суду від 06 травня 2025 року, задовольнив позовні вимоги. Суди попередніх інстанцій виходили з того, що оскільки земельна ділянка площею 11 га не була сформована, вона автоматично перейшла у комунальну власність на підставі пункту 24 Розділу Х «Перехідні положення» Земельного кодексу України. Відповідно, на територіальну громаду було покладено обов’язок укласти охоронний договір із уповноваженим органом охорони культурної спадщини.

Верховний Суд за результатами касаційного перегляду скасував рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалив нове рішення, яким у задоволенні позову прокурора відмовив повністю. Суд дійшов висновку, що міська рада не є належним суб’єктом для укладення охоронного договору, оскільки пам’ятка археології національного значення та земельна ділянка під нею перебувають у виключній державній власності. Касаційний Суд констатував, що висновки нижчих судів ґрунтувалися на неправильному тлумаченні норм матеріального права, що регулюють правовий режим об’єктів археологічної спадщини.

Мотивуючи постанову, Верховний Суд спирався на статтю 17 Закону України «Про охорону культурної спадщини», яка встановлює імперативне правило: усі пам’ятки археології є державною власністю. На відміну від інших видів пам’яток, які можуть перебувати виключно у комунальній чи приватній власності. Суд наголосив, що правовий режим такої пам’ятки є первинним і визначальним для правового режиму земельної ділянки, на якій вона розташована.

Верховний Суд роз’яснив співвідношення норм Земельного кодексу України та спеціального пам’яткоохоронного законодавства, застосувавши принцип lex specialis derogat legi generali (спеціальна норма має перевагу над загальною). Стаття 17 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та стаття 1 Закону України «Про охорону археологічної спадщини» є спеціальними нормами щодо земель історико-культурного призначення. Таким чином, загальне правило про перехід несформованих земель у комунальну власність, закріплене у Земельному кодексі України, не поширюється на землі під пам’ятками археології.

У межах правового обґрунтування Суд послався на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 12 березня 2024 року у справі № 927/1206/21. Було підтверджено принцип єдності правового режиму: пам’ятки археології нерозривно пов’язані із земельними ділянками, оскільки знаходяться у глибині земної поверхні, а їх відчуження з державної власності унеможливило б реалізацію державою права розпорядження цими об’єктами. Відтак, землі археології (крім полів давніх битв) не можуть перебувати у комунальній власності.

Щодо суб’єктного складу охоронного договору, Верховний Суд проаналізував статтю 23 Закону України «Про охорону культурної спадщини». Згідно з цією нормою, обов’язок укласти договір покладається на власника пам’ятки або уповноважений ним орган. Оскільки Ренійська міська рада не є власником пам’ятки археології і не отримувала від держави (органів виконавчої влади) делегованих повноважень на управління цим об’єктом, вона не має правових підстав виступати стороною охоронного договору.

Суд також врахував положення статті 54 Конституції України, яка покладає обов’язок охорони культурної спадщини саме на державу. Тлумачення цієї норми у системному зв’язку із міжнародними стандартами, зокрема Європейською соціальною хартією, свідчить про необхідність збереження цілісного державного контролю над об’єктами національного надбання. Покладення обов’язків власника на орган місцевого самоврядування без належної правової підстави суперечить принципу правової визначеності та може призвести до неефективного захисту пам’ятки.

Основні правові висновки (позиції) Верховного Суду у цій справі. 

1. Пам’ятки археології та земельні ділянки, на яких вони розташовані, є об’єктами права виключної державної власності, що виключає їх автоматичний перехід у комунальну власність як несформованих ділянок. 

2. Орган місцевого самоврядування не може бути зобов’язаний до укладення охоронного договору на пам’ятку археології національного значення, якщо він не є її власником і не наділений відповідними повноваженнями у порядку делегування від державних органів.

 

Постанова Верховного Суду від 16 вересня 2025 року у справі № 420/8947/24 (адміністративне провадження № К/990/22044/25) – https://reyestr.court.gov.ua/Review/130256911