УХВАЛА
про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду
20 лютого 2020 року
м. Київ
справа №808/1628/18
провадження №К/9901/29652/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єзерова А.А., суддів Кравчука В.М., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 24.06.2019 (колегія у складі суддів Прасова О.О., Семененко М.О., Стрельнікова Н.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26.09.2019 (колегія у складі суддів Чумака С.Ю., Чабаненко С.В., Юрко І.В.),
у справі №808/1628/18
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Пенсійного фонду України в Запорізькій області
про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії.
I. РУХ СПРАВИ
1. ОСОБА_1 звернувся до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Шевченківського об`єднаного управління Пенсійного фонду України міста Запоріжжя, в якому просив суд:
- визнати протиправними дії Шевченківського об`єднаного управління Пенсійного фонду України міста Запоріжжя щодо відмови в перерахунку ОСОБА_1 пенсії з огляду на інвалідність у розмірі п`яти мінімальних заробітних плат, встановленої Законом на 1 січня відповідного року;
- зобов`язати Шевченківське об`єднане управління Пенсійного фонду України міста Запоріжжя перерахувати та виплатити пенсію ОСОБА_1 з 01.10.2017, беручи до уваги здійснені виплати, на підставі пункту 9-1 Порядку обчислення пенсій особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23.11.2011 № 1210 «Про підвищення рівня соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» з п`ятикратного розміру мінімальної заробітної плати, встановленої законом на 1 січня відповідного року.
2. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 06.07.2018 у задоволенні позову відмовлено.
3. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 07.11.2018 апеляційну скаргу ОСОБА_1 було залишено без задоволення, а рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 06.07.2018 у справі №808/1628/18 - без змін.
4. 22.05.2019 до суду першої інстанції надійшла заява ОСОБА_1 про перегляд рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 06.07.2018 за виключними обставинами, у якій заявник просив суд скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 06.07.2018 у справі №808/1628/18; ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити повністю.
5. Заяву обґрунтовано тим, що рішенням Конституційного Суду України від 25.04.2019 у справі № 3-14/2019 (402/19, 1737/19) визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), словосполучення «дійсної строкової», яке міститься у положеннях частини третьої статті 59 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», за якими визначення розміру відшкодування заподіяної внаслідок ліквідації аварії на Чорнобильській АЕС шкоди при обчисленні пенсії виходячи з п`ятикратного розміру мінімальної заробітної плати, встановленої законом на 1 січня відповідного року, поширюється лише на категорію військовослужбовців, які брали участь у ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи під час проходження дійсної строкової служби і внаслідок цього стали особами з інвалідністю.
6. Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 24.06.2019, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 26.09.2019, відмовлено у задоволенні заяви ОСОБА_1 про перегляд за виключними обставинами рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 06.07.2018.
7. Не погоджуючись з судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ухваленими за наслідками перегляду рішення суду за виключними обставинами, позивач звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду. У скарзі просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове судове рішення, яким задовольнити заяву про перегляд за виключними обставинами рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 06.07.2018 повністю.
8. Ухвалою Верховного Суду від 31.10.2019 відкрито касаційне провадження у справі № 808/1628/18, витребувано адміністративну справу та запропоновано відповідачу надати відзив на касаційну скаргу.
9. Ухвалою від 19.02.2020 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
10. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_1 перебуває на обліку в Шевченківському об`єднаному управлінні Пенсійного фонду України міста Запоріжжя як пенсіонер та отримує пенсію з огляду на інвалідність в розмірі відшкодування фактичних збитків (ІІ групи інвалідності), що розрахована відповідно до Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» беручи до уваги Закон України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб».
11. 26.03.2018 ОСОБА_1 звернувся до Шевченківського об`єднаного управління Пенсійного фонду України міста Запоріжжя із заявою про перерахунок пенсії, у якій просив здійснити йому перерахунок пенсії з 01.10.2017 на підставі пункту 9-1 Порядку обчислення пенсій особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України «Про підвищення рівня соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 23.11.2011 №1210, зважаючи на п`ятикратний розмір мінімальної заробітної плати, встановленої законом на 1 січня відповідного року.
12. Шевченківське об`єднане управління Пенсійного фонду України міста Запоріжжя листом від 04.04.2018 № 185/Ф-1 відмовило позивачеві в здійсненні перерахунку пенсії з тієї підстави, що заявник брав участь у ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС не під час проходження дійсної строкової служби.
13. Не погоджуючись із такими діями відповідача, ОСОБА_1 звернувся до Запорізького окружного адміністративного суду з цим позовом.
III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, взяв до уваги, що позивач брав участь у ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС з 20.06.1986 по 10.12.1986 в складі В/Ч 93632, утім не під час проходження дійсної строкової служби. Суд першої інстанції зробив такий висновок, дослідивши, зокрема, доданий до матеріалів справи витяг з військового квитка позивача серії НО № НОМЕР_1, що був виданий Жовтневим районним воєнним комісаріатом Запорізької області від 28.10.1972, зі змісту якого вбачається, що позивач проходив дійсну строкову військову службу у період з 28.10.1972 по 02.11.1973.
15. Суди дійшли висновку, що оскільки ОСОБА_1 брав участь в ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС не під час проходження дійсної строкової служби, то дія норми частини третьої статті 59 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» на нього не поширюється.
16. Розглядаючи заяву позивача від 22.05.2019 про перегляд рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 06.07.2018 у цій справі за виключними обставинами, суд першої інстанції, з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що встановлена Конституційним Судом України неконституційність словосполучення «дійсної строкової», яке міститься в положеннях частини третьої статті 59 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», застосованого судом при вирішенні цієї справи, могла бути підставою для перегляду судового рішення у зв`язку з виключними обставинами, якщо б судове рішення, яке просить переглянути позивач, підлягало б виконанню та не було б виконане на час ухвалення Рішення Конституційного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини третьої статті 59 Закону № 796-ХІІ від 25.04.2019 № 1-р(ІІ)/2019 (справа № 3-14/2019 (402/19, 1737/19)).
17. Оскільки рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 06.07.2018 відмовлено у задоволенні позову, це судове рішення не підлягало виконанню, а тому перегляду не підлягає.
18. Окремо суди зазначили, що статтею 91 Закону України «Про Конституційний Суд України» встановлено, що закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ
19. Позивач у касаційній скарзі з такими висновками не погоджується, вважає, що вони ґрунтуються на неправильному застосуванні норм матеріального та процесуального права. Зокрема, з таких підстав:
А) На думку позивача, норма пункту 1 частини п`ятої статті 361 Кодексу адміністративного судочинства України не встановлює обмежень щодо можливості звернення до суду із заявою про перегляд за виключними обставинами тільки рішень, якими позовні вимоги задоволено та зобов`язано відповідача вчинити певні дії або щодо стягнення коштів. Звертаючись до суду з такою вимогою, особа має правомірні сподівання на те, що ухвалене щодо до неї судове рішення, навіть і відмовного характеру, може бути переглянуте. Інакше це безпідставно звужує зміст згаданої норми, та, як наслідок, - зміст права особи на перегляд судового рішення з підстав неконституційності закону, застосованого в остаточному судовому рішенні, ухваленого в справі заявника.
Б) Заявник також не погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що позивач набув право на перерахунок пенсії, виходячи з п`ятикратного розміру мінімальної заробітної плати, встановленої законом на 1 січня відповідного року, тільки з 25.04.2019 й про неможливість задоволення вимог позивача щодо перерахунку пенсії з огляду на п`ятикратний розмір заробітної плати з 01.10.2017.
В) На думку ОСОБА_1 , у разі встановлення Конституційним Судом України неконституційності правового акта чи його окремого положення, застосованого судом у процесі розв`язання справи, визначальним є не момент втрати таким актом чи його положенням чинності, а можливість застосувати наслідки такого рішення Конституційного Суду України до правовідносин, шо виникли до його ухвалення.
За інших умов, як зазначає заявник, особа за будь-яких обставин не змогла б реалізувати своє право на перегляд справи з огляду на встановлення Конституційним Судом України неконституційності (конституційність) правового акта чи його окремого положення.
20. У відзиві на касаційну скаргу відповідач зазначив, що ОСОБА_1 брав участь в ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС не під час проходження дійсної строкової служби. Тому підстав для обчислення пенсії з п`ятикратного розміру мінімальної заробітної плати, встановленої законом на 1 січня поточного року з 01.10.2017, не було.
Словосполучення «дійсної строкової», яке міститься в положеннях частини третьої статті 59 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 28.02.1991 № 796-XII втратило чинність 25.04.2019 і на час виникнення спірних правовідносин та на час ухвалення рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 06.07.2018 було чинним та мало застосовуватися відповідачем.
За таких обставин відповідач не вбачає правових підстав для перегляду цього рішення з огляду на виключні обставини відповідно до пункту 1 частини п`ятою статті 361 Кодексу адміністративного судочинства України.
Також відповідач зауважує, що відповідно до пункту 1 частини п`ятої статті 361 Кодексу адміністративного судочинства Українипідставами для перегляду судових рішень у зв`язку з виключними обставинами є встановлена Конституційним Судом України неконституційність (конституційність) закону, застосованого (не застосованого) судом при вирішенні справи, якщо рішення суду ще не виконане.
Отже, на переконання відповідача, переглядаються з огляду на виключні обставини тільки ті рішення, які мають у встановленому законом порядку виконуватися. Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 06.07.2018 таким не є, оскільки позивачу відмовлено у задоволенні позову. Рішення суду не має такої ознаки як можливість його виконання в порядку, встановленому Законом України «Про виконавче провадження».
V. ПІДСТАВИ ПЕРЕДАЧІ СПРАВИ НА РОЗГЛЯД ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Суд оцінив доводи касаційної скарги та заперечень, взяв до уваги судову практику судів касаційної інстанції та дійшов висновку про передачу справи до Великої Палати Верховного Суду з таких підстав.
22. Відповідно до ст. 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення. (Аналогічну норму передбачено ст. 91 Закону України «Про Конституційний Суд України»).
Матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
23. Відповідно до пункту 1 частини п`ятої статті 361 КАС України підставою перегляд судових рішень у зв`язку з виключними обставинами є встановлення Конституційним Судом України неконституційності (конституційності) закону, іншого правового акта чи їх окремого положення, застосованого (не застосованого) судом при вирішенні справи, якщо рішення суду ще не виконане,
24. Ключовим правовим питанням у справі є застосування ч. 2 ст. 152 Конституції (ст. 91 Закону України «Про Конституційний Суд України») у взаємозв`язку з п. 1 ч. 5 ст. 361 КАС України.
25. Верховний Суд неодноразово розглядав справи, в яких вирішувалося це питання.
26. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, яка входить до складу палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав, в постанові від 17.12.2019 у справі №808/2492/18, відмовляючи у задоволенні заяви, зазначив, що наявність рішення Конституційного Суду України № 1-р(II)/2019 від 25.04.2019 в справі № 3-14/2019 (402/19, 1737/19) не змінює правового регулювання спірних правовідносин та не доводить факту допущення судом помилки під час розв`язання спору. На час виникнення спірних правовідносин та на час ухвалення рішення судом закон був чинним та підлягав застосуванню.
27. У цій же постанові Верховний Суд зверну увагу на те, що із тексту імперативних приписів пункту 1 частини п`ятої статті 361 КАС вбачається, що встановлена Конституційним Судом України неконституційність (конституційність) закону, іншого правового акта чи їх окремого положення, застосованого (не застосованого) судом у процесі розв`язання справи може бути підставою для перегляду рішення за виключними обставинами тільки, якщо рішення суду ще не виконане. Колегія суддів дійшла висновку, що в ситуації, яка є предметом дослідження, рішення не може вважатись невиконаним в контексті приписів пункту 1 частини п`ятої статті 361 КАС, оскільки рішення, що набрало законної сили, яким у задоволенні позову відмовлено, не передбачає примусового виконання.
28. В постанові від 19.11.2018 у справі №755/4893/18 (755/18431/15-а) Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, яка входить до складу палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів, дійшов такого висновку:
«Згідно з резолютивною частиною рішення Конституційного Суду України № 1-р/2018 від 27 лютого 2018 року положення абзацу першого підпункту 164.2.19 пункту 164.2 статті 164 Податкового кодексу України визнані неконституційними, останні втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього рішення.
Із змісту наведеного слідує, що дія положень абзацу першого підпункту 164.2.19 пункту 164.2 статті 164 Податкового кодексу Українивтратила чинність з 27 лютого2018 року, при цьому така не має зворотної сили.
Тому, рішення Конституційного Суду №1-р/2018 не може бути застосовано до правовідносин з приводу виплати пенсії позивачеві, що виникли до 27 лютого 2018 року, а саме в період з липня 2014 року.
Враховуючи, що на час ухвалення постанови Дніпровського районного суду міста Києва від 20 листопада 2015 року положення абзацу першого підпункту 164.2.19 пункту 164.2 статті 164 Податкового кодексу України були чинними, останні втратили чинність лише з 27 лютого 2018 року, тому правильним є висновок судів попередніх інстанцій про те, що відсутні підстави для скасування постанови Дніпровського районного суду міста Києва від 20 листопада 2015 року у справі за позовом ОСОБА_2 до Лівобережного об`єднаного управління Пенсійного фонду України в місті Києві про визнання дій неправомірними та зобов`язати вчинити певні дії».
29. В постанові від 25.07.2019 у справі №804/3790/17 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, що належить до палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян, відмовляючи у задоволенні заяви, висловив правову позицію про те, що рішення Конституційного Суду України від 04.12.2018 № 11-р/2018 на спірні правовідносини не може вплинути, оскільки такі виникли до прийняття зазначеного рішення Конституційного Суду України, а останнє не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності.
30. Аналогічна до п. 1 ч. 5 ст. 361 КАС України за змістом норма міститься у п. 1 ч. 3 ст. 320 Господарського процесуального кодексу України.
31. Застосовуючи її, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду в постанові від 29.10.2019 у справі № 922/1391/18 (п. 9.9) дійшов висновку:
« 9.7. Застереження щодо можливості перегляду судового рішення у зв`язку з виключними обставинами у разі, якщо воно ще не виконане, ґрунтується на принципі юридичної визначеності, який вимагає поваги до принципу res judicata, тобто поваги до остаточного рішення суду, що у повній формі розкривається у "res judicata pro veritate habetur!" - "судове рішення визнається за істину". Суть цього принципу полягає у тому, що рішення суду, яке набрало законної сили, є обов`язковим, не може ставитися під сумнів та підлягає виконанню, тобто вирішення судом спірного питання визнається за істину.
9.8. Дія принципу res judicata передбачає встановлення у відносинах між сторонами спору, вирішеного остаточним і обов`язковим для сторін судовим рішенням, стану правової визначеності. Вирішуючи господарський спір, суд застосовує правовий акт, а у випадку, якщо доходить висновку, що правовий акт суперечить Конституції України, не застосовує його з дотриманням порядку, встановленого частиною шостою статті 11 ГПК України, і, вирішивши таким чином спір, встановлює стан правової визначеності у відносинах між сторонами. За судовим рішенням, яке не потребує виконання, такий стан і наслідки, передбачені судовим рішенням, встановлюються одразу з набранням рішенням сили. Разом з тим, відповідно до статті 1 Закону України «Про виконавче провадження» виконавче провадження є завершальною стадією судового провадження і примусового виконання зокрема судових рішень. Наслідки, передбачені судовим рішенням, яке потребує виконання, остаточно настають після виконання цього судового рішення. Саме з виконанням судового рішення реально поновлюються права особи, яка зверталась з відповідним позовом до суду, і яка за наслідками виконання цього судового рішення отримує визначеність у правовому статусі, на який може покладатись, реалізуючи свої права та обов`язки.
9.9. Встановлена Конституційним Судом України неконституційність (конституційність) закону, іншого правового акта чи їх окремого положення, застосованого (не застосованого) судом при вирішенні справи, має значення, перш за все, як рішення загального характеру, яким визначається правова позиція для вирішення наступних справ, а не як підстава для перегляду справи із ретроспективним застосуванням нової правової позиції і зміни таким чином стану правової визначеності, вже встановленої остаточним судовим рішенням. Виняток нормою пункту 1 частини третьої статті 320 ГПК України встановлено для випадків, коли рішення суду ще не виконане, тобто коли наслідки, передбачені ним, остаточно не настали».
32. Згодом ці висновки були враховані у постанові від 14.01.2020 у справі № 910/4473/1.
33. У постанові від 14.01.2020 у справі № 910/20190/16 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду дійшов висновку, що ухвалення Конституційним Судом України рішення, яке покладено в основу заяви, як підстава для перегляду постанови суду за виключними обставинами, не є правовою підставою для її скасування, оскільки на момент виникнення спірних правовідносин у справі, що переглядається, пункт 13 частини першої статті 17 Закону України «Про Національне антикорупційне бюро України» був чинним і у встановленому законом порядку така норма закону неконституційною не визнавалась (п. 4.9).
34. Таким чином, підхід, сформований рішеннями судів, що входять до різних судових палат і касаційних судів Верховного Суду, не визнає права на перегляд за виключними обставинами судових рішень з підстав, передбачених п. 1 ч. 5 ст. 361 КАС України, з трьох причин:
- на момент ухвалення судових рішень норма закону, згодом визнана неконституційною, була чинною;
- рішення не підлягали виконанню;
- перегляд рішень з цих підстав порушує принцип правової визначеності (res judicata).
35. Колегія суддів вважає, що застосування норми п. 1 ч. 5 ст. 361 КАС України у вищенаведених справах унеможливлює ефективний захист та поновлення прав особи, якій відмовлено у задоволенні позову внаслідок застосування закону, визнаного згодом неконституційним.
36. З огляду на це, колегія суддів вважає за необхідне відступити від правових висновків, икладених у наведених вище судових рішеннях, з наступних мотивів.
(а) щодо суті виключних обставин та їх співвідношення з принципом правової визначеності
37. Редакція КАС України, що діяла до 15.12.2017 у ч. 2 ст. 245 визначала перелік підстав для перегляду судового рішення за нововиявленими обставинами.
З прийняттям Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 03.10.2017 КАС України зазнав суттєвих змін і його було викладено у новій редакції (набрав чинності з 15.12.2017). Серед іншого, з`явився інститут «виключних обставин». Частину обставин, які раніше належали до нововиявлених, було віднесено до виключних.
38. Відповідно до ч. 5 ст. 361 КАС України підставами для перегляду судових рішень у зв`язку з виключними обставинами є:
1) встановлена Конституційним Судом України неконституційність (конституційність) закону, іншого правового акта чи їх окремого положення, застосованого (не застосованого) судом при вирішенні справи, якщо рішення суду ще не виконане;
2) встановлення вироком суду, що набрав законної сили, вини судді у вчиненні злочину, внаслідок якого було ухвалено судове рішення;
3) встановлення міжнародною судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною, порушення Україною міжнародних зобов`язань при вирішенні цієї справи судом.
39. Нововиявлені обставини стосуються фактів, покладених в основу судового рішення, які існували на час розгляду справи, але не були відомі учасникам справи, і були виявлені після набрання рішенням законної сили. Натомість виключні обставини - це нові факти, які виникли після вирішення справи.
40. Інститут виключних обставин має на меті забезпечення перегляду судових рішень, ухвалених з порушеннями, що мали суттєвий вплив на вирішення справи. Визнання закону неконституційним, не застосування судом конституційного закону, злочинні дії судді, порушення Україною міжнародних зобов`язань при вирішенні справи судом - усе це свідчить про помилку з боку держави та підриває довіру до судового рішення.
Суспільний інтерес в усуненні сумніву у законності та обґрунтованості судового рішення переважає над суспільним інтересом, що виявляється у дотриманні принципу юридичної визначеності (res judicata). У разі конкуренції між правильним і стабільним перевагу слід надавати першому.
Щоб усунути цей сумнів судове рішення, навіть те, що набрало законної сили, може бути переглянуте за заявою учасника справи або іншої зацікавленої особи, якщо суд вирішив питання про їх права, свободи, інтереси чи обов`язки.
41. Правові висновки, від яких колегія має намір відступити, серед іншого, ґрунтуються на твердженні про те, що перегляд за виключними обставинами справ, в яких рішення виконано, призводить до порушення принципу res judicata.
42. Колегія з цим твердженням не погоджується. Застосування принципу юридичної визначеності докладно розроблено у практиці Європейського суду з прав людини. Цей принцип спрямований насамперед на запобігання перегляду судових рішень, що набрали законної сили, з ініціативи держави. Натомість, немає релевантної практики, яка б обмежувала право людини ініціювати перегляд судового рішення, ухваленого внаслідок суттєвих помилок з боку держави, зокрема таких як неконституційність закону.
43. Міркування ЄСПЛ до принципу юридичної визначеності сформульовані у багатьох справах, але ґрунтуються на однакових підходах. Для прикладу, у справі «Христов проти України» (Khristov v. Ukraine, заява № 24465/04, рішення від 19 лютого 2009 року), цей Суд зазначив:
« 34. Принцип юридичної визначеності вимагає поваги до принципу res judicata … тобто поваги до остаточного рішення суду. Згідно з цим принципом жодна сторона не має права вимагати перегляду остаточного та обов`язкового до виконання рішення суду лише з однією метою - домогтися повторного розгляду та винесення нового рішення у справі. Повноваження судів вищого рівня з перегляду мають здійснюватися для виправлення судових помилок і недоліків, а не задля нового розгляду справи. Таку контрольну функцію не слід розглядати як замасковане оскарження, і сама лише ймовірність існування двох думок стосовно предмета спору не може бути підставою для нового розгляду справи. Відхід від цього принципу можливий лише тоді, коли цього вимагають відповідні вагомі й непереборні обставини (див. справу "Рябих проти Росії" (Ryabykh v. Russia), N 52854/39, п.52, ECHR 2003-IX)».
44. Отже, ЄСПЛ допускає відхід від принципу юридичної визначеності як виняток, якщо для цього є певні обставини. Переліку цих обставин у практиці ЄСПЛ не сформовано - це питання національного законодавства. Кожна держава самостійно визначає які саме обставини можуть бути підставою для перегляду судового рішення. Проте ЄСПЛ дає їх якісну характеристику.
45. У справі «Христов проти України», рішення в якій перекладено на українську мову офіційно - Міністерством юстиції України, з посиланням на п. 52 рішення у справі «Рябих проти Росії» ці обставини зазначені як «вагомі й непереборні». Проте такий переклад не у повній мірі передає значення англійського тексту.
46. Рішення у справі «Рябих проти Росії» офіційно на українську мову не перекладено. Пункт 52 рішення у цій справі цитується у різних рішеннях, перекладених на українську мову, проте переклад англійського тексту «circumstances of a substantial and compelling character» у різних рішеннях відрізняється. У перекладах Міністерства юстиції України йдеться про обставини:
- особливі і непереборні - «Устименко проти України», п. 46 (заява № 32053/13, рішення від 29 жовтня 2015 року);
- значного та непереборного характеру - «Васильєв проти України», п. 61 (заява №11370/02, рішення від 21 червня 2007 року);
- істотні та неспростовні - «Україна-Тюмень проти України», п. 39 (заява № 22603/02, рішення від 22 листопада 2007 року);
- У Посібнику ЄСПЛ зі статті 6 «Право на справедливий суд («цивільна частина)», український переклад якого розміщено на офційному сайті ЄСПЛ, йдеться про обставини істотного та незалежного характеру, такі як судова помилка;
- Англійське слово «compelling», вжите у п. 52 рішення у справі «Рябих проти Росії», має декілька значень, але головне - «переконливий».
47. З огляду на вищенаведене, обставини, за яких допускається перегляд судового рішення, у практиці ЄСПЛ не мають чітко окреслених меж, однак повинні бути істотними та переконливими.
48. Окрім того, колегія суддів враховує європейську правову традицію і звертає увагу на доповідь № 512/2009 CDLAD(2011)003rev «Верховенство права», схвалену Венеційською Комісією на 86- му пленарному засіданні (Венеція, 25- 26 березня 2011 року). У ній Європейська комісія «За демократію через право» (Венеційська Комісія») зазначила, що остаточні рішення судів національної системи не повинні бути предметом оскарження. Юридична визначеність також вимагає, щоб остаточні рішення судів були виконані. Системи, де існує можливість скасовувати остаточні рішення, не базуючись при цьому на безспірних підставах публічного інтересу, та які допускають невизначеність у часі, несумісні з принципом юридичної визначеності (п. 46).
49. Виключні обставини, зокрема такі, як неконституційність закону, застосованого під час вирішення справи, є, на думку колегії суддів, саме тими безспірними підставами, які повністю узгоджуються з публічним інтересом.
50. Правова природа виключних обставин, про які йдеться у ч. 5 ст. 361 КАС України, виявляється вже у самій їх назві. Їх виключність свідчить про те, що вони є винятком з принципу юридичної визначеності. Виникнення цих обставин з достатнім ступенем переконливості ставить під сумнів законність судового рішення, що не узгоджується ні з публічним інтересом, який уособлює держава, ні з приватним інтересом сторін, і є підставою для його перегляду за заявою зацікавленої особи.
51. Отже, перегляд справи за виключними обставинами, передбаченими ч. 5 ст. 361 КАС України, не суперечить принципу юридичної визначеності (res judicata) та узгоджується з практикою ЄСПЛ.
(б) рішення, які є предметом перегляду. Значення словосполучення «ще не виконане»
52. Відповідно до ч. 1 ст. 361 КАС України за виключними обставинами може бути переглянуто судове рішення, яким закінчено розгляд справи і яке набрало законної сили. Зазначене положення передбачає лише дві вимоги до рішення, яке може бути переглянуто: (1) рішення закінчує розгляд справи; (2) рішення набрало законної сили.
53. Відповідно до ч. 1 ст. 245 КАС України при вирішенні справи по суті суд може задовольнити позов повністю або частково чи відмовити в його задоволенні повністю або частково.
Усі ці рішення, які набрали законної сили можуть бути предметом перегляду. Закон не дає підстав вважати, що є якісь види судових рішень, які не може бути переглянуто. Отже, рішення, яким у задоволенні позову відмовлено, можуть бути предметом перегляду так само, як і рішення, яким позов задоволено.
54. Підставою перегляду таких рішень за п. 1 ч. 5 ст. 361 КАС України є встановлена Конституційним Судом України неконституційність (конституційність) закону, іншого правового акта чи їх окремого положення, застосованого (не застосованого) судом при вирішенні справи, якщо рішення суду ще не виконане.
55. Отже, можна виділити такі умови перегляду за цією підставою:
а) неконституційність (конституційність) нормативно-правового акта чи його окремого положення;
б) застосування (не застосування) такого акта у справі;
в) рішення суду у такій справі не виконане.
56. У постанові від 17.12.2019 у справі №808/2492/18 сформульовано висновок про те, що не може вважатись невиконаним в контексті приписів пункту 1 частини п`ятої статті 361 КАС, рішення, що набрало законної сили, яким у задоволенні позову відмовлено, оскільки воно не передбачає примусового виконання.
57. Таке тлумачення призводить до того, що особа, якій у задоволенні позову відмовлено (позивач), фактично позбавляється права на перегляд рішення з підстав визнання неконституційним закону, застосованого в її справі. Це стосується навіть позивача, який пройшов усі інстанції в судах загальної юрисдикції, звернуся з конституційної скаргою до Конституційного Суду України і домігся визнання закону неконституційним - за такого підходу він не може розраховувати на перегляд рішення. Інститут перегляду справи за виключних обставин фактично перестає діяти і втрачає практичне значення.
58. Суд з цим підходом не погоджується. Граматичне тлумачення словосполучення «якщо рішення суду ще не виконане» дає підстави для висновку, що йдеться про рішення, яке підлягає виконанню (тобто резолютивна частина рішення містить зобов`язання вчинити певну дію, ухвалити рішення, сплатити гроші тощо), але на момент подання заяви про перегляд воно не виконане (ще не виконано).
Виконанню підлягають лише судові рішення про задоволення позову (повне або часткове). Натомість рішення, яким у задоволенні позову відмовлено, виконанню не підлягають за жодних обставин.
Таким чином, якщо позов задоволено, то таке судове рішення може бути переглянуте за виключними обставинами лише у тому разі, якщо воно не виконане.
Якщо ж у позові відмовлено, то таке рішення не виконується (і не може виконуватись з об`єктивних причин). Воно не може бути «ще не виконаним». Отже, до цього виду рішень не може бути застосовано таку умову перегляду як те, що рішення суду ще не виконане.
З огляду на це, на думку колегії суддів, перегляд судових рішень, якими відмовлено у задоволенні позову, за виключними обставинами на підставі п. 1 ч. 5 ст. 361 КАС України можливий в усіх випадках.
59. Колегія звертає увагу на те, що ч. 5 ст. 361 передбачає підстави перегляду. Натомість рішення, які можуть бути предметом перегляду, передбачено у ч. 1 ст. 361 КАС України. Тлумачення, яке пропонується, у повній мірі відповідає нормі, передбаченій ч. 1 ст. 361 КАС України, яка не встановлює обмежень для перегляду рішень, якими у задоволенні позову відмовлено.
60. Правові підходи Верховного Суду щодо тлумачення нормативної конструкції «ще не виконане», від яких колегія суддів має намір відступити, зводять до розширювального тлумачення положень вказаної норми, хоча в п. 1 ч. 5 ст. 361 КАС України йдеться тільки про застереження щодо тих рішень, які передбачають виконання.
Зазначена норма не встановлює заборони на перегляд судового рішення, яке хоча й не передбачає примусового виконання, але яке водночас чинить вплив на права та свободи особи, перешкоджаючи їй в отриманні блага, щодо якого вона має принаймні законні сподівання, чи покладаючи непропорційний тягар негативних наслідків, спричинених дією неконституційного закону (певних його положень).
(в) щодо дії рішення Конституційного Суду України у часі та за колом осіб
61. Відповідно до ч. 2 ст. 152 Конституції України закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення. Аналогічне положення закріплене також й у статті 91 Закону України «Про Конституційний Суд України».
62. Можливість перегляду рішення за виключними обставинами не суперечить зазначеним вище положенням про пряму дію рішення Конституційного Суду України.
63. Дійсно, за загальним правилом наслідки неконституційності застосовуються лише до правовідносин, що виникли або продовжують існувати після оголошення рішення Конституційного Суду України.
64. Такий підхід слід застосовувати до осіб, які не звертались до суду з метою відновлення порушеного права. В таких ситуаціях відновлення права (наприклад на перерахунок пенсії) можливе з моменту ухвалення відповідного рішення Конституційного Суду України.
65. У ст. 3 Конституції України зазначено: «Держава відповідає перед людиною за свою діяльність». Матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку (ч. 3 ст. 152 Конституції України). Відшкодування шкоди, завданої органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування у сфері нормотворчої діяльності передбачено статтею 1175 Цивільного кодексу України.
66. Якщо особи зазнали шкоди від дії закону, визнаного неконституційним, вони можуть вимагати її відшкодування, зокрема звернутися до суду з окремим позовом. Це загальний порядок.
67. Поряд з цим, до осіб, які у судовому порядку оспорювали наявність/відсутність прав чи обов`язків, що ґрунтується на законі, визнаному згодом неконституційним, діє спеціальне правове регулювання. Захист їх прав від наслідків неконституційності застосованого до них закону можливий через перегляд справи за виключними обставинами.
68. Інший підхід до зазначеного питання, на що вже зверталася увага, робить неефективним інститут конституційної скарги. Скориставшись своїм правом на оскарження конституційності застосованого щодо неї закону, особа прагне відновити саме свої права та законні інтереси. Коли Конституційний Суд України задовольняє конституційну скаргу, має бути механізм, що забезпечує реальне поновлення її порушених прав. Таким механізмом є перегляд справи за виключними обставинами.
69. Негативні наслідки порушення Конституції України не будуть адекватно усунені тільки констатацією невідповідності положень нормативного акта Конституції і не можуть бути виправлені в інший спосіб, окрім як за допомогою повторного судового провадження.
70. Держава має забезпечити ефективне поновлення прав через можливість повторного розгляду справи, під час якого суд загальної юрисдикції, зважаючи на рішення Конституційного Суду України, повинен переглянути судове рішення, яке ґрунтувалося на неконституційних положеннях закону, відповідно до закону, який узгоджується з Конституцією (або без застосування закону, який з Конституцією не узгоджується), та на основі юридичної позиції Конституційного Суду України.
71. Такий підхід повністю узгоджується з принципом належного урядування. У справі «Лелас проти Хорватії» (заява № 55555/08) ЄСПЛ зазначив, що держава, чиї органи влади не дотримувалися своїх власних внутрішніх правил та процедур, не повинна отримувати вигоду від своїх правопорушень та уникати виконання своїх обов`язків; ризик будь-якої помилки, зробленої органами державної влади, повинна нести держава, а помилки не повинні виправлятися за рахунок зацікавленої особи, особливо якщо при цьому немає жодного іншого приватного інтересу (п. 74).
72. Перегляд судових рішень, які ухвалені на підставі положень закону, визнаних неконституційними, є одним із проявів «відповідальності» держави та відповідального публічного урядування. У такий спосіб держава виконує свій обов`язок поновити права, які вона сама й порушила, ухваливши акт, який став об`єктом судового конституційного контролю і визнаний неконституційним.
73. Гарантуючи таке право особи, законодавець мав на меті забезпечити поновлення порушеного права особи внаслідок застосування у її справі положень закону, які не відповідали Конституції України.
(г) щодо ознак виключної правової проблеми
74. Положеннями ч. 5 ст. 346 КАС України встановлено, що суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
75. В ухвалі від 04.06.2018 у справі № 638/11484/17 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що виключна правова проблема має оцінюватися з урахуванням кількісного та якісного вимірів; кількісний вимір ілюструє той факт, що вона наявна не в одній конкретній справі, а у невизначеній кількості спорів, які або вже існують, або можуть виникнути з урахуванням правового питання, щодо якого постає проблема невизначеності.
76. В ухвалі від 30.10.2018 у справі № 757/172/16-ц також зазначено, що виключна правова проблема має оцінюватися з урахуванням кількісного та якісного вимірів; з погляду якісного критерію про виключність правової проблеми свідчать такі обставини, як відсутність сталої судової практики в питаннях, що визначаються як виключна правова проблема; невизначеність на нормативному рівні правових питань, які можуть кваліфікуватися як виключна правова проблема; необхідність застосування аналогії закону чи права; аналіз судової практики не свідчить про наявність протилежних і суперечливих судових рішень та глибоких і довгострокових розходжень у судовій практиці у справах з аналогічними підставами позову та подібними позовними вимогами.
77. Окрім незгоди з рішеннями судів та наміром відступити від їх висновків, колегія суддів вважає, що порушені питання мають ознаки виключної правової проблеми.
78. Щодо кількісного критерію, то після ухвалення рішення Конституційного Суду України від 25.04.2019 у справі № 3-14/2019 (402/19, 1737/19) позивачі у подібних справах масово звертались до судів про перегляд подібних судових рішень за виключними обставинами. Велика кількість таких справ ще не вирішена та перебуває в провадженні Касаційних судів Верховного Суду. Зокрема, лише в провадженні суддів колегії, яка розглядає цю справу, перебуває понад 20 аналогічних справ (справи №1840/3404/18, №580/892/19, №808/2154/18 та інші). Тобто звернення осіб із заявами про перегляд справ за виключними обставинами внаслідок ухвалення рішення Конституційного Суду України від 25.04.2019 у справі №3-4/2019 (402/19, 1737/19) має масовий характер.
79. Щодо актуальності, то кожне наступне рішення Конституційного Суду України, особливо у справах, що стосуються соціальних прав, матиме наслідком виникнення подібних ситуацій. Для прикладу, рішенням Конституційного Суду України від 13.12.2019 у справі №7-р(ІІ)/2019 визнано неконституційними окремі положення Закону України «Про прокуратуру» №1697-VII щодо перерахунку пенсій колишніх працівників прокуратури. Наразі лише в провадженні Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду перебуває понад 30 справ за заявами осіб про перегляд судових рішень за виключними обставинами у зв`язку з ухваленням Конституційним Судом України рішення від 13.12.2019 у справі №7-р(ІІ)/2019 (справи №825/506/18, №592/11201/16, №698/435/16, №357/13414/16 та інші). Ще більше справ в судах першої та апеляційної інстанції.
80. Окрім того, означена проблема є «міжюрисдикційною», адже всі процесуальні кодекси містять інститут перегляду судових рішень за виключними обставинами внаслідок встановлення Конституційним Судом України неконституційності (конституційності) закону, застосованого (не застосованого) судом при вирішенні справи. Натомість практика їх застосування відрізняється.
81. Слід також враховувати, що застосування неконституційності закону в якості виключної обставини є дискусійним правовим питання, що не було предметом спеціальних наукових досліджень.
06.09.2019 у Касаційному адміністративному суді у складі Верховного Суду відбувся круглий стіл «Проблеми застосування оновленого Кодексу адміністративного судочинства України в частині впровадження рішень Конституційного Суду України», учасники якого, серед іншого, обговорювали проблеми перегляду справ за виключними обставинами з підстав визнанням закону неконституційним. Думки учасників, серед яких були провідні конституціоналісти, істотно розійшлися.
82. Ініціюючи розв`язання виключної правової проблеми, колегія суддів бере до уваги, що в ситуації, яка допускає множинне тлумачення, Суд повинен застосовувати підхід, який забезпечує ефективний захист конституційних прав і свобод. Це, своєю чергою, потребує відступу від попередніх правових позицій суду касаційної інстанції (різних юрисдикцій).
83. Згідно з положеннями ч. 1 ст. 347 КАС України питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи.
84. На підставі викладеного та з огляду на положення ч. 5 ст. 346 Кодексу адміністративного судочинства України колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для передачі справи №808/1628/18 на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Керуючись положеннями статей 248, 256, 346, 347, 361 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд -
У Х В А Л И В:
Справу № 808/1628/18 передати на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Ухвала набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.А. Єзеров
Суддя В.М. Кравчук
Суддя О.П. Стародуб
- Об’єднана палата КАС вирішить питання про право на відшкодування шкоди завданої актом, який визнано неконституційним, за період дії відповідного Закону до визнання його неконституційним
- Застосування норм Конституції як норм прямої дії, а не постанови уряду не порушує прав та інтересів КМУ і не надає йому права на апеляційне оскарження
- Стандарти вручення документів у практиці європейських судів
- “Застарівший закон” є нечинним і не може бути перевірений на предмет конституційності (Конституційний Суд Молдови)
- Практика дисциплінарної відповідальності суддів в США